Уполномоченный по правам человека в городе Москве

ДОКЛАД
О ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УПОЛНОМОЧЕННОГО
ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В ГОРОДЕ МОСКВЕ,
О СОБЛЮДЕНИИ И ЗАЩИТЕ ПРАВ, СВОБОД
ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА 
В 2012 ГОДУ

Москва
2013

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение
 	4	
1. Социально-трудовые права	6	
1.1. Предоставление льгот по оплате жилого помещения семьям, имеющим детей-инвалидов 	
6	
1.2. Права инвалидов, имеющих транспортные средства	7	
1.3. Региональная социальная доплата к пенсии 	9	
1.4. Права лиц с ограниченными возможностями здоровья на труд	12	
1.5. Дискриминация в сфере труда по гендерному признаку	16	
1.6. Санаторно-курортное лечение льготных категорий граждан
	25	
2. Права на свободу и личную неприкосновенность	31	
2.1. Соблюдение прав административно задержанных лиц при доставлении в ОМВД России по г. Москве		
31	
2.2. Права лиц, содержащихся под стражей в учреждениях уголовно-исполнительной системы
	
35	
3. Право на жилище и имущество	36	
3.1. Снятие граждан с учета в качестве нуждающихся в жилых помещениях	36	
3.2. Соблюдение прав граждан при переселении и освобождении жилых помещений (жилых домов)	
42	
3.3. Признание жилого помещения непригодным для проживания - путь разрешения вопроса и последствия	
46	
3.4. Обеспечение жилищных прав граждан при реконструкции жилого фонда	48	
3.5. Предоставление субсидии на приобретение или строительство жилья гражданам, состоящим на жилищном учете	
52	
3.6. Защита прав бывших беженцев 	56	
3.7. Защита прав добросовестных приобретателей	57	
3.8. Пример положительного решения жилищного вопроса 
	64	
4. Обеспечение гарантий военнослужащих и сотрудников полиции	65	
4.1. Соблюдение прав сотрудников органов внутренних дел при увольнении по сокращению штатов в связи с реорганизацией	
65	
4.2. Соблюдение жилищных прав военнослужащих
	68	
5. Защита прав и законных интересов несовершеннолетних	71	
5.1. Защита жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из их числа	
72	
5.2. Обеспечение жильем лиц старше 23 лет из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей 	
78	
5.3. Обеспечение прав несовершеннолетних при отчуждении принадлежащего им имущества	
81	
5.4. О реорганизации образовательных учреждений	84	
5.5. О проблемах финансирования образовательных учреждений	90	
5.6. О проблемах при реализации прав несовершеннолетних на образование 	96	
5.7. О ситуации на детских площадках	100	
5.8. Об оказании паллиативной помощи в городе Москве          	102	
5.9. О совершенствовании законодательства города Москвы 
	106	
Заключение	110	
Приложение	113	

Введение

Преамбула Декларации прав и свобод человека и гражданина и статья 2 Конституции Российской Федерации декларируют, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. 
Таково официальное отношение современного российского государства к правам человека и их месту в государственно-правовой системе страны. 
Фактическое положение дел в отношении прав человека является показателем уровня развития общества.
Не секрет, что конституционные декларации не всегда на практике реализуются, и гражданам, чьи права нарушены государством, его органами и должностными лицами, сложно добиться справедливости и выполнения своих законных требований. 
Одна из наиболее сложных задач сегодня - изменение взаимоотношений власти и человека. 
В этих условиях крайне важна деятельность Уполномоченного по правам человека в городе Москве (далее - Уполномоченный), который является гарантом государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, их признания и соблюдения органами государственной власти и иными государственными органами города Москвы, органами местного самоуправления в городе Москве, их должностными лицами, государственными гражданскими и муниципальными служащими, организациями города Москвы.
Выступая в качестве непосредственного представителя государства в общении с населением, уделяя особое внимание его социально незащищенным слоям (пенсионерам, инвалидам, многодетным семьям, одиноким матерям и др.), решая острые и проблемные ситуации, Уполномоченный  способствует укреплению авторитета государственной власти.
По результатам деятельности Уполномоченного в 2012 году подготовлен настоящий доклад в соответствии с пунктом 15 части 2 статьи 8 Закона города Москвы от 15 апреля 2009 года № 6 «Об Уполномоченном по правам человека в городе Москве», в том числе в целях объективной и открытой оценки ситуации в области прав человека в городе Москве, выработки рекомендаций и предложений для органов государственной власти и органов местного самоуправления по совершенствованию законодательных и организационных инструментов защиты прав человека.

О количестве, тематике обращений граждан и судебной работе

Поступающие Уполномоченному обращения граждан на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих города Москвы являются основным источником получения информации о нарушениях прав и свобод человека и гражданина.
Количество обращений граждан к Уполномоченному (4366 за 2012 год) свидетельствует о высокой востребованности регионального института государственной защиты прав и свобод граждан.
В 2012 году к Уполномоченному поступило 3035 письменных обращений,   на личном приеме был принят 1331 человек.  
С  положительным либо частично положительным результатом разрешено 8,2% от общего количества поступивших письменных обращений (13,1% в 2011 году); нарушения прав и свобод не выявлены в ходе рассмотрения 3,2% обращений; даны разъяснения форм и средств, которые возможно использовать для защиты своих прав и свобод, по результатам изучения 40,9% обращений; направлены по подведомственности либо территориальности, в том числе с контролем, в органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностным лицам, в организации города Москвы, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу, а также в адрес уполномоченных по правам человека и по правам ребенка в субъектах Российской Федерации и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации 40,8% обращений; достигнуто иное решение по существу 6,9% дел.
Снижение процентного соотношения дел, по которым достигнут положительный либо частично положительный результат, к общему количеству поступивших письменных обращений, произошло по нескольким причинам: зачастую пассивное отношение органов исполнительной власти города Москвы, органов местного самоуправления, их должностных лиц к обращениям Уполномоченного, затягивание разрешения ситуаций, по сути не являющихся спорными, но по которым требования граждан являются законными и обоснованными; увеличение количества обращений по вопросам, не входящим в компетенцию Уполномоченного.
Наибольшее количество письменных обращений касалось следующих вопросов:
реализации норм жилищного законодательства, включая вопросы предоставления жилых помещений, выселения, жилищно-коммунальной сферы товариществ собственников жилья и управления жилым фондом, - 27,2% от всех полученных; 
уголовного, гражданского или административного производства - 26,0%; 
реализации прав в области образования и культуры - 8,4%;
реализации прав детей (в том числе права жить и воспитываться в семье, права на общение с родителями и другими родственниками, прав на образование, охрану здоровья, отдых и другие) - 6,8%;
споров, связанных с воспитанием детей, - 5,6%; 
трудовых прав - 3,1%;
реализации прав в области здравоохранения - 2,6%;
жестокого обращения и эксплуатации - 2,2%;
пенсионного и социального обеспечения и охраны здоровья - 1,8%; 
прав человека в местах принудительного содержания - 1,8%.
По сравнению с 2011 годом существенно (на 8,1%) увеличилось количество письменных обращений, касающихся прав в области образования и культуры, на 12% снизилось количество письменных обращений, касающихся реализации прав детей, на 8% - касающихся реализации норм жилищного законодательства, включая вопросы предоставления жилых помещений, выселения, жилищно-коммунальной сферы, товариществ собственников жилья и управления жилым фондом. 
Наибольшее количество устных обращений по жилищным вопросам - 26,6%, по вопросам гражданского судопроизводства - 8,1%, по спорам, связанным с воспитанием детей, - 7,1%, по вопросам уголовного судопроизводства - 3,5%, по вопросам образования - 3,3%,  по вопросам соблюдении прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, - 2,3%. 
В 2012 году Уполномоченным в адрес руководителя Департамента жилищной политики и жилищного фонда города Москвы (далее - ДЖПиЖФ) было направлено 3 заключения, содержащих рекомендации относительно возможных и необходимых мер по восстановлению прав и свобод граждан. По ряду изложенных в заключениях обстоятельств найдены компромиссные решения.
В помощь отдельным категориям граждан по делам, где усматривались системные нарушения, сотрудниками аппарата Уполномоченного составлено 14 проектов процессуальных документов (исков и заявлений в суд, кассационных и надзорных жалоб).
Уполномоченный привлекался для участия в судебном процессе в порядке статьи 47 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в качестве государственного органа для дачи заключения в пределах своей компетенции по 35 гражданским делам. Составлены письменные заключения по 6 гражданским делам. Судебная работа не стала менее активной, чем в предыдущий период. 
Более полная информация о работе по защите прав граждан и другим направлениям деятельности Уполномоченного представлена в последующих разделах настоящего доклада, отражающих аспекты деятельности Уполномоченного по вопросам, носящим системный характер, либо имеющим отношение к защите прав какой-либо конкретной категории граждан, либо имеющим отношение к защите прав конкретных граждан.

1. Социально-трудовые права

1.1. Предоставление льгот по оплате жилого помещения семьям, имеющим детей-инвалидов 

В докладе Уполномоченного за 2011 год была затронута проблема социальной поддержки инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов в возрасте до 18 лет, по оплате жилого помещения, находящегося в собственности указанных лиц. 
В соответствии с Федеральным законом от 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» предоставление льгот на оплату жилого помещения семьям, имеющим детей-инвалидов, проживающим в жилых помещениях, находящихся в частной собственности граждан, не предусмотрено.
Однако в целях социальной поддержки данной категории граждан возможно было бы внести изменения в пункт 2.6 приложения к постановлению Правительства Москвы от 7 декабря 2004 года № 850-ПП «О Порядке и условиях обеспечения мер социальной поддержки граждан по оплате жилья и коммунальных услуг».     
По информации, полученной из ДЖПиЖФ 30 января 2012 года, Комплексом городского хозяйства города Москвы проводились мероприятия по подготовке соответствующих проектов законодательных и нормативных актов города Москвы в целях оказания социальной поддержки инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, проживающим в жилых помещениях, находящихся в частной собственности граждан. 
Учитывая, что к октябрю 2012 года никаких изменений, направленных на улучшение положения в городе Москве инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов,  в части предоставления льгот по оплате жилых помещений, принято не было, Уполномоченный для решения этого вопроса повторно обратился в ДЖПиЖФ.
Согласно полученному ответу от 31 октября 2012 года в связи с внесением 26 апреля 2012 года в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона № 63743-6 «О внесении изменений в статью 17 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», предусматривающего улучшение положения лиц, имеющих детей-инвалидов, по оплате жилого помещения, находящегося в собственности указанных лиц, ДЖПиЖФ считает преждевременным до рассмотрения Государственной Думой указанного законопроекта внесение каких-либо изменений в постановление Правительства Москвы «О Порядке и условиях обеспечения мер социальной поддержки граждан по оплате жилья и коммунальных услуг».
Таким образом, решение вопроса о предоставлении льгот на оплату жилого помещения семьям, имеющим детей-инвалидов, проживающим в жилых помещениях, находящихся в  собственности граждан, продолжает оставаться у Уполномоченного на контроле.

1.2. Права инвалидов, имеющих транспортные средства

В поле зрения Уполномоченного в отчетном году оказалась ситуация, связанная с сохранением и реализацией инвалидами социальных гарантий, установленных частью 7 статьи 15 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», в соответствии с которой места для строительства гаража или стоянки для технических и других средств передвижения предоставляются инвалидам вне очереди вблизи места жительства с учетом градостроительных норм.
К Уполномоченному обратилась инвалид I группы С. с жалобой на действия управы района Гольяново города Москвы.
В результате проверки обращения установлено, что между Департаментом земельных ресурсов города Москвы и С. заключен договор аренды земельного участка для целей эксплуатации объектов, не являющихся объектами капитального строительства. Предметом данного договора является земельный участок, предоставленный в аренду для эксплуатации движимого имущества - металлического тента для хранения автомобиля, выданного в установленном порядке Департаментом социальной защиты населения города Москвы (далее - ДСЗН) в соответствии с медицинскими показаниями. 
Несмотря на наличие законных оснований пользования металлическим тентом, управа района Гольяново осуществила перемещение металлического тента С. без соглашения с собственником и без изменения в установленном порядке границ земельного участка в рамках договора аренды.
По просьбе Уполномоченного Прокуратурой города Москвы по факту нарушения прав С. проведена проверка, по результатам которой Преображенской межрайонной прокуратурой города Москвы руководству управы района Гольяново внесено представление об устранении нарушений закона. Однако принятые органами прокуратуры меры не решили вопрос изменения границ ранее предоставленного С. в установленном порядке в аренду земельного участка для эксплуатации движимого имущества.
В рамках рассмотрения жалобы инвалида С. на действия управы района Гольяново в адрес Департамента городского имущества города Москвы Уполномоченным направлено обращение, из ответа на которое следует, что постановлением Правительства Москвы от 13 ноября 2012 года № 636-ПП «О размещении и установке на территории города Москвы объектов, не являющихся объектами капитального строительства, и о предоставлении земельных участков для целей, не связанных со строительством» не предусматривается необходимость оформления земельно-правовых отношений для размещения металлических тентов (в том числе инвалидам ВОВ и приравненным к ним лицам, инвалидам, родителям детей-инвалидов). При этом данным постановлением Правительства Москвы признаны утратившими силу постановления Правительства Москвы от 8 июля 2003 года    № 526-ПП «О порядке получения разрешений на установку металлических тентов и оформления прав краткосрочной аренды на земельные участки, занимаемые этими объектами» и от 25 октября 1994 года № 949 «О дополнительных мерах по улучшению социального обслуживания инвалидов Великой Отечественной войны, других инвалидов и отдельных категорий граждан, имеющих транспортные средства».
В результате, исходя из ответа Департамента городского имущества города Москвы, можно придти к выводу о том, что действия территориального органа исполнительной власти по перемещению металлического тента привели к нарушению прав инвалида, восстановление которых невозможно, поскольку соответствующие правовые акты города Москвы утратили силу.
После вступления в силу постановления Правительства Москвы от 13 ноября 2012 года № 636-ПП к Уполномоченному поступило еще несколько жалоб от лиц, имеющих инвалидность, на действия территориальных органов исполнительной власти города Москвы, предпринимаемые в рамках освобождения земельных участков от размещенных на них металлических тентов.
Наметившаяся со стороны органов исполнительной власти города Москвы тенденция к произвольному освобождению земельных участков, предоставленных в аренду для эксплуатации движимого имущества - металлического тента для хранения автомобиля, выданного ДСЗН, может привести к нарушению прав неопределенного круга лиц, имеющих инвалидность. 
Учитывая изложенное, вопрос сохранения и реализации социальных гарантий, установленных частью 7 статьи 15 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» подлежит дополнительной проработке со стороны отраслевых органов исполнительной власти города Москвы и будет находиться на контроле Уполномоченного в 2013 году. 

1.3. Региональная социальная доплата к пенсии 

Пенсионное обеспечение - один из важнейших и актуальных вопросов для всего населения Российской Федерации. 
Пенсионное обеспечение является важной социальной гарантией стабильного развития общества, так как непосредственно затрагивает интересы нетрудоспособного населения страны. 
Для обеспечения граждан в старости и на случай утраты трудоспособности (потери кормильца) государством согласно статье 7 Конституции Российской Федерации предусматривается механизм (порядок) установления того или иного вида пенсионного обеспечения.
С 1 января 2010 года на всей территории России Федеральным законом от 24 июля 2009 года № 213-ФЗ, внесшим изменения в отдельные законодательные акты, в том числе в Федеральный закон от 17 июля 1999 года № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи», введена социальная доплата к пенсии, с учетом которой совокупный доход неработающего пенсионера не может быть ниже прожиточного минимума, установленного в субъекте Российской Федерации, где он проживает. 
Социальная доплата к пенсии - это предоставление гражданину (пенсионеру) денежной суммы к пенсии с учетом денежных выплат и отдельных мер социальной поддержки (в натуральной форме), которые предусмотрены действующим законодательством, в целях доведения общей суммы материального обеспечения до величины прожиточного минимума пенсионера, установленной в соответствии с пунктом 4 статьи 4 Федерального закона от 24 декабря 1997 года № 134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» в субъектах Российской Федерации по месту его жительства или месту пребывания за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. 
Социальная доплата к пенсии может быть как федеральной, так и региональной.
Стоит отметить, что социальная доплата к пенсии неработающим пенсионерам предоставляется в городе Москве на протяжении многих лет в соответствии с городскими программами по социальной поддержке населения. При этом социальная доплата предоставлялась всем неработающим пенсионерам, проживающим в городе Москве, и распространялась до величины городского социального стандарта, который в 2012 году составил 12000 рублей.
С 1 января 2013 года вступило в силу постановление Правительства Москвы от 8 августа 2012 года № 396-ПП «О внесении изменений в постановление Правительства Москвы от 17 ноября 2009 г. № 1268-ПП», которым установлен порядок назначения и выплаты неработающим пенсионерам региональной социальной доплаты к пенсии.
Согласно внесенным изменениям региональная социальная доплата устанавливается неработающим пенсионерам при наличии регистрации в городе Москве по месту жительства не менее 10 лет в общей сложности.
Таким образом, в качестве ценза для предоставления социальной доплаты избран один принцип - принцип оседлости по месту жительства.
К Уполномоченному стали поступать обращения граждан, которые считают, что данный подход к решению вопроса о назначении городской социальной надбавки является однобоким и не учитывает другие значимые обстоятельства, например, связанные с многолетней трудовой деятельностью на территории города Москвы. 
Граждане указывают, что десятилетний период проживания, предусмотренный для исключения злоупотреблений со стороны граждан, неэффективен в отношении формально зарегистрированных в Москве лиц, фактически не проживающих и не работающих в городе Москве.
С другой стороны, те граждане, которые работали на предприятиях и в учреждениях Москвы (нередко 20 и более лет на одном предприятии) на благо города и внесли немалый вклад в развитие столицы, но имеющие регистрацию по месту жительства менее 10 лет, несправедливо лишены права претендовать на социальные гарантии.
Полагая такое недовольство обоснованным ввиду явного неравенства граждан, находящихся в схожих ситуациях, при изменении порядка назначения и выплаты неработающим пенсионерам региональной социальной доплаты к пенсии в зависимости только от срока проживания, Уполномоченный направил обращение на имя Мэра Москвы с просьбой рассмотреть вопрос о распространении права на получение данной доплаты к пенсии на лиц, зарегистрированных по месту жительства в городе Москве менее 10 лет, но имеющих достаточный стаж работы в городе Москве (например, не менее 10 лет), и внести соответствующие изменения в постановление Правительства Москвы от 17 ноября 2009 года № 1268-ПП «О региональной социальной доплате к пенсии».
В ответ на обращение Уполномоченного заместителем Мэра Москвы в Правительстве Москвы по вопросам социального развития разъяснено, что «неработающие пенсионеры, на которых не распространяется порядок назначения региональной социальной доплаты до городского социального стандарта, имеют право на получение мер социальной поддержки, предусмотренных Государственной программой «Социальная поддержка жителей города Москвы на 2012-2016 годы». Таким образом, имеющаяся система мер поддержки лиц старшего поколения в Москве является достаточной». 
Неработающим пенсионерам, зарегистрированным по месту пребывания в городе Москве, а также зарегистрированным в городе Москве по месту жительства на день обращения за назначением региональной социальной доплаты к пенсии, при наличии регистрации в городе Москве по месту жительства менее 10 лет в общей сложности (включая время проживания на присоединенной к городу Москве территории), региональная социальная доплата устанавливается, если общая сумма их материального обеспечения не достигает величины прожиточного минимума пенсионера, установленного законом города Москвы на соответствующий финансовый год (на 2012 год - 7137 руб.).
Безусловно, если субъект Российской Федерации осуществляет финансовое обеспечение региональной социальной доплаты исключительно за счет собственных средств (за исключением межбюджетных трансфертов), как установлено Федеральным законом «О государственной социальной помощи», то он вправе определять условия ее установления и выплаты, включая меры социальной поддержки, учитываемые при подсчете общей суммы материального обеспечения пенсионера, а также размер этой доплаты, превышающий установленный данным Федеральным законом размер региональной социальной доплаты к пенсии, и правила обращения за ней в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами этого субъекта Российской Федерации.
Однако при рассмотрении обозначенной проблемы необходимо учитывать следующее.
Конституция Российской Федерации (статья 19, части 1 и 2) гарантирует равенство всех перед законом и судом, а также равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.
Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях, касающихся трудовых и социальных прав граждан, неоднократно отмечал, что соблюдение принципа равенства, гарантирующего защиту от всех форм дискриминации, означает помимо прочего запрет вводить такие различия в правах лиц, принадлежащих к одной и той же категории, которые не имеют объективного и разумного оправдания (запрет различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях); при равных условиях субъекты права должны находиться в равном положении (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 5 апреля 2007 года № 5-П; определения Конституционного Суда  Российской Федерации от 15 мая 2007 № 378-О-П, от 4 декабря 2007 года № 945-О-П и др.).
В связи с изложенным полагаю объективно несправедливым лишение права на получение региональной социальной доплаты указанной категории граждан, осуществлявших до 2013 года свою трудовую деятельность в организациях города Москвы, исходя только из срока их регистрации в Москве по месту жительства и без учета иных условий, в том числе без учета усилий, вложенных конкретными работниками в развитие города в сфере здравоохранения, образования, градостроения, в сфере услуг и т.п.
Кроме того, необходимо помнить, что формирование пенсии осуществляется в том числе за счет налогов работодателей. 
Вопрос о распространении права на получение региональной социальной доплаты к пенсии на лиц, зарегистрированных менее 10 лет по месту жительства в столице, но имеющих длительный стаж работы в городе Москве, требует основательного рассмотрения и отражения в постановлении Правительства Москвы «О региональной социальной доплате к пенсии».

1.4. Права лиц с ограниченными возможностями здоровья на труд  

24 сентября 2008 года Российская Федерация подписала Конвенцию о правах инвалидов от 13 декабря 2006 года (далее - Конвенция), которая ратифицирована 3 мая 2012 и вступила в силу для России 25 октября 2012 года. Подписание Конвенции фактически утвердило принципы, на которых должна строиться политика государства в отношении инвалидов. 
Согласно статье 27 Конвенции государства-участники Конвенции признают право инвалидов на труд наравне с другими; оно включает право на получение возможности зарабатывать себе на жизнь трудом, который инвалид свободно выбрал или на который он свободно согласился, в условиях, когда рынок труда и производственная среда являются открытыми, инклюзивными и доступными для инвалидов. Государства-участники обеспечивают и поощряют реализацию права на труд, в том числе теми лицами, которые получают инвалидность во время трудовой деятельности, путем принятия, в том числе в законодательном порядке, надлежащих мер. 
Из анализа законодательства Российской Федерации и города Москвы можно сделать вывод, что в целом оно не противоречит Конвенции.
В настоящее время основным нормативным документом, регулирующим вопросы занятости инвалидов, является Федеральный закон «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», в соответствии с которым инвалидам должен предоставляться ряд гарантий трудовой занятости, в том числе: 
установление в организациях независимо от организационно-правовых форм и форм собственности квоты для приема на работу инвалидов и минимального количества специальных рабочих мест для инвалидов;
резервирование рабочих мест по профессиям, наиболее подходящим для трудоустройства инвалидов;
стимулирование создания предприятиями, учреждениями, организациями дополнительных рабочих мест (в том числе специальных) для трудоустройства инвалидов;
создание инвалидам условий труда в соответствии с индивидуальными программами реабилитации инвалидов, а также предпринимательской деятельности;
организация обучения инвалидов новым профессиям.
В настоящее время различные меры поддержки занятости инвалидов реализуются в соответствии с распоряжениями Правительства Российской Федерации от 15 октября 2012 года № 1921-р и от 26 ноября 2012 года № 2181-р, которыми утверждены комплекс мер, направленных на повышение эффективности реализации мероприятий по содействию трудоустройству инвалидов и на обеспечение доступности профессионального образования на 2012 - 2015 годы и государственная программа Российской Федерации «Доступная среда» на 2011-2015 годы соответственно.
Меры, принимаемые Правительством Российской Федерации и Правительством Москвы, показывают, что в настоящее время неуклонно растет понимание того, что одним из важнейших условий гуманизации общества является цивилизованное отношение к инвалидам, проведение эффективной политики в области повышения их конкурентоспособности на рынке труда посредством реализации профессионально-трудовых и социально-реабилитационных программ. 
В городе Москве дополнительные гарантии гражданам, особо нуждающимся в социальной защите, реализация ими права на труд и социальная защита от безработицы обеспечиваются на основании законов города Москвы от  22 декабря 2004 года № 90 «О квотировании рабочих мест», от 26 октября 2005 года № 55 «О дополнительных мерах социальной поддержки инвалидов и других лиц с ограничениями жизнедеятельности в городе Москве»; от 1 октября 2008 года № 46 «О занятости населения в городе Москве».
Кроме того, постановлением Правительства Москвы от 6 сентября 2011 года № 420-ПП утверждена Государственная программа «Социальная поддержка жителей города Москвы на 2012-2016 годы» (далее - Программа). Целью Программы является повышение доступности объектов городской инфраструктуры и рабочих мест для инвалидов и других маломобильных групп населения. За период реализации Программы предполагается создать 4000 рабочих мест для инвалидов, а удельный вес трудоустроенных инвалидов, имеющих трудовые рекомендации, увеличить с 48,7% до 83,8%.
Данный подход представляется прогрессивным, так как именно трудовая занятость является важным элементом социальной интеграции лиц с ограничениями жизнедеятельности и инвалидов, позволяющим им ощутить себя полноценными и полноправными членами общества, повысить благосостояние на трудовой основе, обеспечить более благополучную старость.
По данным Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации, в настоящее время в России насчитывается 13,02 млн. инвалидов. Из 3,96 млн. инвалидов, которые находятся в трудоспособном возрасте, осуществляют трудовую или иную деятельность только 816,2 тыс. человек. Численность неработающих инвалидов составляет 3,14 млн. человек, или 79,3% от численности инвалидов трудоспособного возраста. 
В Москве по данным общегородского Регистра лиц с ограничениями жизнедеятельности по состоянию на 1 декабря 2012 года проживало более 1 203 тыс. инвалидов, из них более 250 тыс. инвалидов трудоспособного возраста. По данным Главного бюро медико-социальной экспертизы города Москвы, медико-социальные показания к трудоустройству установлены для 150 тыс. инвалидов, из которых в 2012 году трудоустроено 2407 человек, или 96,3% от планового показателя (2,5 тыс. человек). К концу 2016 года планируется создать для инвалидов 12,5 тыс. рабочих мест. 
Дополнительные гарантии инвалидам при реализации ими права на труд и социальную защиту от безработицы в Москве обеспечиваются Законом города Москвы «О квотировании рабочих мест», который устанавливает правовые, экономические и организационные основы квотирования рабочих мест в городе Москве для приема на работу инвалидов и молодежи, создания и сохранения (модернизации) специальных рабочих мест для инвалидов, создания рабочих мест для молодежи, а также обеспечения беспрепятственного доступа инвалидов к рабочим местам и инфраструктуре организаций. Данный Закон города Москвы не только обязывает работодателей трудоустраивать инвалидов в счет установленных квот, но и предусматривает предоставление безвозмездной финансовой помощи работодателям, желающим создать дополнительные рабочие места для указанных лиц.
Согласно данным Департамента труда и занятости населения города Москвы на 1 декабря 2012 года в системе квотирования зарегистрировано 318 469 организаций-работодателей (в 2011 году - 318 064), из них более 6 600 организаций подпадает под действие Закона города Москвы «О квотировании рабочих мест»; численность инвалидов, работающих на квотируемых рабочих местах, составила 31 568 человек (в 2011 году - 31 949), количество рабочих мест, созданных для трудоустройства инвалидов, - 1 013 (в 2011 году - 425).
По состоянию на 1 декабря 2012 года  Департаментом труда и занятости населения города Москвы было проверено 129 организаций. При этом было выявлено 70 нарушений требований Закона города Москвы «О квотировании рабочих мест». В 2011 году была проверена 371 организация и выявлено 285 нарушений.
Несмотря на то, что меры, принятые Правительством Москвы по вопросам занятости населения, привели к снижению напряженности на рынке труда, проблема трудоустройства людей с ограниченными возможностями здоровья и инвалидов остается актуальной до настоящего времени.
Эта проблема всегда стояла достаточно остро, но нынешняя непростая ситуация на рынке труда, сложившаяся после экономического кризиса, еще более осложнила положение в данной сфере. В условиях рыночной экономики инвалиды не в состоянии конкурировать с работниками, не имеющими ограничений в трудовой деятельности и не нуждающихся в дополнительных инвестициях на оборудование рабочих мест и производственной инфраструктуры, не требующих сокращенного рабочего дня и других трудовых льгот. И именно поэтому рассматриваемая категория граждан особо нуждается в поддержке со стороны государства.
Наименее благополучна ситуация с трудоустройством инвалидов с тяжелыми и/или множественными нарушениями здоровья и развития. Опыт общественных организаций, ряда московских учреждений профессионального образования и реабилитационных центров показывает, что часть таких молодых людей могут осваивать профессиональные/трудовые навыки, однако их дальнейшее трудоустройство в силу особенностей развития не может быть осуществлено в обычных рамках (даже при помощи квотирования).
В настоящее время подавляющее большинство таких инвалидов (проживающих в семьях), выйдя по возрасту из реабилитационных центов, оказываются замкнутыми только в рамках жилища и семьи, хотя также испытывают потребность в вовлечении в «мир работы», прежде всего в целях трудовой и социальной реабилитации.  
В этом случае возникают проблемы с профессиональной занятостью и у членов семьи такого инвалида. Из-за необходимости наблюдения за своим ребенком многие родители (или хотя бы один из них) вынуждены сами отказываться от оплачиваемой работы. Это негативно сказывается не только на материальном благополучии семей, но и на социальном самочувствии ее членов, их взаимоотношениях. В связи с этим необходимо особое внимание уделить вопросу трудоустройства родителей, воспитывающих детей-инвалидов. Считаю целесообразным Правительству Москвы совместно с промышленным комплексом города разработать совместную долгосрочную программу по трудоустройству как инвалидов, так и родителей, имеющих детей-инвалидов, используя варианты надомного труда. 
По мнению экспертов и родителей молодых инвалидов с тяжелыми и/или множественными нарушениями здоровья и развития, применение трудовых навыков, полученных ими в специализированных учебных заведениях, не только необходимо, но и возможно при создании специальных условий. Для этого нужно начать организовывать под патронажем государства/городских властей специальных центров по трудовой реабилитации (в которых профреабилитационные услуги могут получать также и инвалиды других категорий и с разной степенью трудовых ограничений). 
Решение проблемы трудоустройства инвалидов возможно путем организации экспериментальных научно-производственных малых предприятий на базе как профессиональных образовательных учреждений, так и общеобразовательных специальных коррекционных школ и интернатов. В учебных заведениях целесообразно создать службы, оказывающие поддержку в учебном процессе и подготовке к трудоустройству.
Еще одной возможностью создания условий для трудовой терапии является формирование института сопровождения для тех инвалидов, кто хотя бы и ограниченно, но все же может работать на обычных предприятиях/в организациях. Целью формирования такого института является в первую очередь предоставление новой социальной услуги для инвалидов, в рамках которой социальные работники («сопровождающие») не только отслеживали бы соблюдение интересов таких инвалидов на рабочем месте, но и работали бы в качестве социальных педагогов. 
Полагаю необходимым поддержать инициативу муниципального фонда поддержки малого предпринимательства ВАО города Москвы по вопросу создания в ближайшее время в каждом округе города Москвы по одному центру дневной занятости для людей с ментальными нарушениями и разработать нормативно-правовую базу для их функционирования, где помимо труда для данной категории лиц будет организован досуг. 
Полагаю целесообразным ввести налоговые льготы или компенсации, стимулирующие работодателей к созданию рабочих мест для инвалидов. 
Большую помощь в трудоустройстве лиц с ограниченными возможностями здоровья и инвалидов оказывают общественные организации инвалидов. Однако те из них, которые могут предложить целую обойму вакансий для инвалидов, не имеют возможности изыскать средства для оплаты труда, так как их деятельность является неприбыльной. Спасением этой ситуации являются гранты и госзаказы на исполнение социальных проектов, но это временная работа на период реализации проекта.
В связи с этим считаю целесообразным при размещении государственных заказов предусмотреть размер заказа, который заказчики обязаны осуществлять в общественных организациях инвалидов и предприятий, применяющих труд инвалидов. 
Наряду с прочим полагаю необходимым рассмотреть вопрос о внесении изменений в Закон города Москвы «О квотировании рабочих мест» в части снижения порога среднесписочной численности предприятий, на которые распространяются условия квотирования, со 100 человек до 50, что позволит привлечь инвалидов на предприятия малого и среднего бизнеса.

1.5. Дискриминация в сфере труда по гендерному признаку

Российская Федерация является участницей подавляющего большинства международных договоров, имеющих отношение к предотвращению и ликвидации дискриминации. Конституция Российской Федерации не содержит дискриминационных положений. Трудовым кодексом Российской Федерации дискриминация по признакам пола, возраста, вероисповедания, расы и пр. в сфере труда запрещена. Но применение дискриминационных практик в сфере занятости остается серьезной проблемой для России. И связанна она не столько с правовым регулированием, сколько с низкой дисциплиной исполнения трудового законодательства и широким распространением традиционных стереотипов. 
Одним из наиболее «старых» и распространенных видов дискриминации в сфере труда является дискриминация по признаку пола, основанная на патриархальном представлении о вторичности профессиональной занятости для женщин и особой важности профессиональной занятости для мужчин как кормильцев семьи. Эти традиционные стереотипы существенно дифференцируют в глазах работодателей ценность женской и мужской рабочей силы. 
В 2012 году по заказу Уполномоченного в рамках государственного контракта на выполнение научно-исследовательских работ для государственных нужд города Москвы было выполнено социологические исследование, посвященное проблемам дискриминации в сфере труда по гендерному признаку в городе Москве. 
Целью данного проекта стало выявление практики дискриминации мужчин и женщин в связи с выполнением ими семейных обязанностей; женщин в связи с использованием отпуска по беременности и родам; выпускников профессиональных учебных заведений при трудоустройстве.
Информационной базой исследования стали данные Росстата, результаты анкетных опросов (388 молодых родителей, имеющих одного ребенка 3-5 лет, 375 выпускников средних и высших профессиональных учебных заведений), 65 мужчин и женщин - работников одной фирмы, экспертные интервью.
В работе содержится обзор международных норм и подходов, направленных на ликвидацию гендерной дискриминации, определяется роль государства и общественных организаций в ликвидации этого типа дискриминации. Показано, что российское трудовое законодательство не противоречит антидискриминационным международным нормам и отвечает международным стандартам регламентации положения мужчин и женщин в сфере занятости (оно освобождено от «привязывания» только к женщинам льгот, связанных с выполнением семейных обязанностей). В нем зафиксированы материнские права, связанные с рождением и кормлением ребенка, а права, связанные с воспитанием/уходом за ним, предоставляются и матери, и отцу. Московское законодательство в рассматриваемой области полностью соответствует федеральному.
В то же время российское законодательство не содержит действенных механизмов защиты от дискриминации, поэтому ее широкое распространение остается серьезной проблемой. 
Опрос показал, что в Москве в сфере труда нередки случаи дискриминации женщин в связи с материнством и дискриминации женщин и мужчин в связи с выполнением ими семейных обязанностей.

Использование декретного отпуска, отпуска по уходу за ребенком

Анкетирование матерей, имеющих малолетних детей, показало, что 5,7% из них получили предложение «уволиться по собственному желанию» в тот момент, когда начальство узнало об их беременности.
Кроме того, 12,3% из тех женщин, кому был положен отпуск по беременности и родам, он не был предоставлен либо по причине увольнения, либо с аргументацией «работа по временному контракту», «работа в частной фирме» (что является нарушением Трудового кодекса Российской Федерации). Но даже если рассматриваемый отпуск был женщине предоставлен, это не всегда означало, что он был оформлен официально (этого смогли добиться только 88% ответивших).
В случае официального предоставления женщинам декретного отпуска, он был оплачен во всех случаях, но 7,8% респонденток заявили о неполной его оплате или о сомнениях по этому поводу.
7% женщин, находясь в декретном отпуске, вопреки законодательству потеряли рабочее место по инициативе работодателя.
Таким образом, только 72,49% опрошенных женщин, работавших в период беременности, официально оформили декретный отпуск, получили полностью его оплату и сохранили рабочее место. Лишь отдельные женщины сознательно не воспользовались перечисленными льготами, что свидетельствует о массовом невыполнении трудового законодательства и сложившихся дискриминационных практиках.
Правом использования отпусков по уходу за ребенком до 3 лет обладают оба родителя, но используют отпуска в основном матери, а проблемы в связи с этим возникают как у женщин, так и у мужчин. 
В Москве при рождении ребенка полностью/частично использовать отпуск по уходу за ним до 1,5 лет были готовы 89,2% женщин и 8% мужчин. При этом 17% женщин в итоге никуда не обратились с просьбой о предоставлении такого отпуска. Половина «необращений» была связана с дискриминационными практиками («все равно не дадут», «я потеряла бы рабочее место», «это не принято»). 5,4% женщин, обратившихся за отпуском, его не получили.
Среди мужчин «бесполезно, все равно не дадут» как причину «необращения» указали только 4,4%, «иначе бы я потерял рабочее место» - 7,7%, «это не принято» - 13,2%. Всем мужчинам, кто обратился за отпуском, его предоставили.

Организация ухода за детьми после отпуска по уходу за ребенком

Развитие сети дошкольных учреждений - важнейшая программа, направленная на обеспечение достойной занятости во время и после отпуска по уходу за ребенком, снижению гендерной дискриминации. 
Исследование показало, что две третьих опрошенных родителей водят детей в детский сад, что позитивно сказывается на профессиональной занятости матери. Среди женщин, чей ребенок посещает детский сад, работает 82%, среди тех, чей ребенок его не посещает, - только 61%. 
По статистике, в 2011 году детские сады всех форм собственности в Москве посещало 53,9% всех детей в возрасте 0-7 лет, что связано с низкой доступностью этих учреждений для детей до 3 лет. Опрос подтвердил это: более половины опрошенных родителей, пользующихся услугами детского сада, устроили туда детей в возрасте 3 лет, 35,8% - в возрасте  2 лет. Отдать ребенка в ясельном возрасте удалось только 1% родителей.
Все опрошенные многодетные матери смогли устроить своих детей в детский сад (то есть право учащихся и многодетных матерей на первоочередное поступление их детей в детский сад хорошо реализуется).
Исследование показало, что графики работы матерей в большей степени согласованы с графиками детских садов, чем у отцов (у 40,9% матерей эти графики полностью соответствуют, у трети – частично соответствуют, у каждой четвертой - не соответствуют, в то время как у отцов «соответствуют» только у 3,2%, «не соответствуют» - у 58,7%). 

Анализ баланса семьи и работы у отцов и матерей 

Исследование показало, что баланс семьи и работы - преимущественно женская проблема: 10% женщин (1% мужчин) не справляются с этим совсем, 33% женщин (21% мужчин) справляются кое-как, для 43% женщин (22% мужчин) это - существенная трудность. Таким образом, этот баланс является зоной нестабильности, одним из проявлений гендерной асимметрии и дискриминации женщин. 
Проблема баланса семьи и работы приобретает все большую остроту. По сравнению с началом 90-х годов сократилась доля женщин, предпочитающих быть домохозяйками (с 33 до 20%), и выросла доля стремящихся работать полный рабочий день (с 8 до 25%). 
Настораживает значительная доля мужчин, демонстрирующих низкий уровень не только профессиональной и достижительной, но и в целом трудовой мотивации: 22% мужчин желают работать неполный рабочий день, 22% говорят, что профессия совсем не важна для них, 14% - что «не слишком важна». Это больше, чем соответствующие показатели у женщин (9% и 23% соответственно).
Хотя основной груз домашних обязанностей лежит на женщинах, часть семей пытается самостоятельно решить проблему баланса, перераспределяя домашние обязанности: в таких семьях мужчины начинают больше заниматься домашним хозяйством (об это говорят 40% женщин) и их вклад существенно выше, чем вклад других членов семьи. 
Проблема баланса семьи и работы пока остается внутренней проблемой семьи, которая самостоятельно пытается найти способ ее решения. Это усиливает нагрузку на межличностные отношения, осложняет и так достаточно конфликтный период в жизненном цикле семьи, связанный с появлением и воспитанием маленького ребенка. В этой ситуации пропаганда образа женщины-домохозяйки и семьи с традиционным распределением гендерных ролей способна только расширить дискриминационные практики в сфере труда.

Проблемы занятости и трудоустройства молодежи

Опрос показал, что юноши и девушки - выпускники московских профессиональных учебных заведений имеют отличные друг от друга стратегии профессиональной занятости. Девушки чаще делают выбор в пользу государственного сектора, где, как правило, соблюдается трудовое законодательство (25% и 16%), а юноши охотнее идут на небольшие предприятия и в собственный бизнес.
Претензии молодого поколения к рабочим местам более диверсифицированы, чем принято думать. В среднем менее трети выпускников выставляют в качестве одного из главных критерий «достойной зарплаты». Наиболее распространенное требование - работа по специальности. Однако и это требование выдвигает менее половины респондентов, причем гендерные различия здесь незначимы. 
Более высокие претензии юношей к рабочим местам проявляются по двум направлениям: они относительно чаще претендуют на работу с хорошей зарплатой (37% юношей и 27,5% девушек) и с перспективами карьерного роста (соответственно 22,2 и 16,7%). 
Претензии девушек к рабочим местам несколько ниже, что отчасти объясняет их более успешное трудоустройство. У них ниже зарплатные ожидания (при первом трудоустройстве размер зарплаты, на который претендовали девушки, в среднем составлял 91,1% претензий юношей) и фактические заработки (на момент опроса средний размер оплаты труда девушек составлял 88,3% средней оплаты труда юношей), а также иное представление о том, что такое «хорошая зарплата» (гендерный разрыв этого показателя оказался равен 29 пунктам).
При трудоустройстве дискриминационно опасные вопросы о семейном положении, наличии детей и т.д. задаются девушкам значительно чаще (вопросы о семейном положении были заданы 49,4% мужчин и 56,7% женщин, о наличии детей - 34,6 и 48,3% соответственно). Девушек в 4 раза чаще юношей просили поделиться планами относительно рождения детей, а каждой шестой девушке были поставлены условия относительно их будущего семейного положения и рождения детей. 
Респонденты указали на озвученные работодателями как «нежелательные» характеристики соискателя (семейное положение, беременность, состояние здоровья, наличие/ожидаемое наличие детей/иждивенцев, внешний вид). В этих случаях доля девушек оказалась в 2,5 раз больше доли юношей (35,4 и 14,8% соответственно), что свидетельствует о дискриминации в отношении девушек при приеме на работу. Отказ в трудоустройстве из-за беременности (что по сути является нарушением Трудового кодекса Российской Федерации) получили 5 выпускниц (4,1%).
Подавляющее большинство молодых работников в той или иной форме заявили об отсутствии в организации, где они работают, дискриминации в оплате труда женщин (88%). Однако мужчины придерживаются такого мнения чаще, чем женщины (94,2 и 82,9% соответственно). В то же время каждая шестая женщина (17,2%) считает, что на их предприятии оплата труда женщин ниже, чем у мужчин, имеющих ту же квалификацию (о более низкой зарплате по сравнению с противоположным полом заявили 9,6% только мужчин). 

Уровень информированности населения об особенностях регулирования труда лиц с семейными обязанностями и охране репродуктивного здоровья женщин

Опрос показал низкий (особенно среди мужчин) уровень знания соответствующих разделов законодательства. Среди молодых родителей только каждый пятый продемонстрировал «очень хорошее знание» (18,9%), каждый третий «не знает ничего» (32,2%). 
Женщины лучше, чем мужчины информированы о трудовых гарантиях и льготах, предоставляемых работникам с семейными обязанностями. Среди мужчин доля тех, кто «ничего не знает», постоянно превышает долю тех, кто знает их «очень хорошо» (от 1,5 до 18 раз), а среди женщин такое превышение (от 1,5 до 4 раз) наблюдается по семи статьям Трудового кодекса Российской Федерации из двенадцати рассмотренных. 
Выпускники учебных заведений тоже плохо знакомы с гарантиями и льготами, установленными для работников с семейными обязанностями. Мужчины чаще показывали правовую неграмотность (50% мужчин и 39,3% женщин «совсем не знают» соответствующих статей Трудового кодекса Российской Федерации). Еще более низкий уровень знаний у молодежи отмечается по вопросам охраны репродуктивного здоровья женщин (на полное отсутствие знаний по данному вопросу указали 56,4% мужчин и 43,7% женщин, об «очень хороших знаниях» заявили только 17,6 и 21,1% соответственно). Хуже всего мужчины знают о возможностях перевода беременных женщин на легкий труд (59,8%), а женщины (как это не покажется странным) - об отпусках по беременности и родам (30,7%).
Исследование показало значимые масштабы гендерной дискриминации на рынке труда Москвы, которая касается преимущественно женщин и формируется под действием целой системы правовых, социально-экономических и культурных факторов. Среди этих факторов в первую очередь следует указать на рассогласование российского антидискриминационного законодательства и его правоприменительной практики, массовое нарушение трудового законодательства «в целом» особенно в частном секторе национальной экономики, значимые масштабы неформальной занятости, широкое распространение традиционного гендерного разделения труда, низкий уровень правовой грамотности населения, в том числе и в части регулирования труда работников с семейными обязанностями и пр. 
Было показано, что важным условием существования гендерной дискриминации в сфере труда является различие в стереотипных представлениях работодателей о работниках-женщинах и работниках-мужчинах, меньшая уверенность женщин в себе на рынке труда, использование только женщинами льгот, предназначенных для работников с семейными обязанностями. 
Кроме того, исследование позволило выявить и требующие своего решения со стороны городских властей  проблемы трудоустройства молодежи, которые в одинаковой степени касаются и юношей, и девушек.
Результаты исследования гендерной дискриминации в сфере труда в городе Москве позволяют сформулировать ряд предложений, реализация которых будет способствовать сокращению этого явления.

Гендерная дискриминации на рынке труда - системное явление, поэтому предложения по снижению остроты проблемы должны предусматривать разные направления работы.
В первую очередь необходимо начать с формирования механизма защиты от дискриминации (любой, в том числе и гендерной) путем совершенствования законодательства и его правоприменения.
Первым шагом в этом направлении должно стать введение в российском трудовом законодательстве четкого понятия «дискриминация», с закреплением в нем всех дискриминационно опасных ситуаций трудовых отношений (не только прием на работу и установление/изменение заработной платы, но и увольнение, продвижение по службе, направление на учебу/повышение квалификации и пр.). 
Снижению дискриминации при приеме на работу, на наш взгляд, будет способствовать уточнение пункта 4 статьи 86 Трудового кодекса Российской Федерации в части запрета получения работодателем персональных данных о частной жизни работника. Для этого, во-первых, следует дать четкое определение понятия «частная жизнь» работника/претендента на рабочее место, включив в него информацию о  планах гражданина относительно брачного статуса, рождения детей, наличия иждивенцев и т.д. Во-вторых, надо изменить контингент, в отношении которого действуют ограничения права работодателя на получение персональных данных о частной жизни. В настоящее время указанная статья ограничивает право работодателей на получение таких данных только в отношении работников, то есть тех, с кем уже имеются трудовые отношения. Это дает повод работодателям считать, что данное ограничение не распространяется на соискателей. Предлагается распространить законодательное ограничение права работодателей/установить запрет на получение информации о частной жизни претендентов на рабочее место.
Учитывая масштабы неформальной занятости в стране в целом и в столице в частности, а также частоту нарушения прав женщин на охрану материнства в этом сегменте экономики, необходимо наряду с действиями по сокращению такой занятости принять меры, способствующие защите материнства неформально работающих женщин. Речь может идти о предоставлении им в случае беременности права на отпуск по беременности и родам (оплата такого отпуска - вопрос отдельный). В этой связи представляется целесообразным поставить вопрос о ратификации Конвенции № 183 Международной организации труда «О пересмотре Конвенции (пересмотренной) 1952 года об охране материнства» «», предусматривающей защиту материнства, в том числе и по вопросам неформальной занятости.
Необходимо ввести запрет на упоминание в объявлениях о вакансиях не только предпочтительного возраста работника (что уже вводится по инициативе Министерства труда Российской Федерации), но и пола кандидата и других дискриминационно опасных признаков. Это позволит убрать «легитимность» дискриминационных требований из процесса трудоустройства, снять «предварительные» барьеры и будет способствовать повышению самооценки работников, обладающих дискриминационными признаками«».
Необходимо усиление контроля за исполнением существующих (но практически не действующих) антидискриминационных норм законодательства.
Лица, считающие себя пострадавшими от дискриминации, могут обратиться в два органа: в трудовую инспекцию с соответствующей жалобой и в суд с заявлением о нарушении прав.
Однако, по данным, предоставленным Государственной инспекцией труда в городе Москве, в официальной отчетности о деятельности государственной инспекции труда с 2010 года по декабрь 2012 информация по вопросам дискриминации граждан не была предусмотрена. На январь 2013 года зарегистрировано одно обращение, связанное сданной тематикой.
Вместе с тем согласно поручению заместителя Руководителя Федеральной службы по труду и занятости в целях исключения случаев возможной дискриминации в сфере труда по национальному признаку и отношению к религии с декабря 2012 года в Государственной инспекции труда в городе Москве организована работа по рассмотрению поступивших обращений граждан на предмет наличия в них информации о дискриминации в отношении граждан (по полу, национальности, расы, языку, возрасту, месту жительства и др.). 
Учитывая результаты исследования, предлагаем Государственной инспекции труда в городе Москве возродить практику проведения специализированных проверок по соблюдению трудового законодательства по охране материнства и предоставлению льгот и гарантий работникам с семейными обязанностями (предоставлению родительских отпусков, их оплате, сохранению рабочего места в период нахождения работника в отпуске по уходу за ребенком), сосредоточив особое внимание на предприятиях среднего и малого бизнеса.
Также предлагаем разработать и внедрить мониторинг соблюдения прав работающих женщин на отпуск по беременности и родам, использовав при этом возможности городских женских консультаций, на учете которых стоят эти женщины. Наряду с этим разработать и внедрить мониторинг соблюдения прав работающих родителей на отпуск по уходу за малолетним ребенком, использовав при этом возможности детских районных поликлиник, к которым «прикреплен» их  ребенок.
Нелишним будет создание в Москве специализированных курсов повышения квалификации (как вариант - введение специализированных курсов в существующую систему повышения квалификации) по гендерной и иной дискриминационной проблематике для сотрудников городской службы занятости, трудовой инспекции, правоохранительных органов, органов социального обеспечения, органов образования и др.
В отношении судебного способа защиты трудовых прав при дискриминации стоит отметить, что подобных широко известных или «нашумевших» дел в судебной практике России, в том числе в документах высших судов о применении трудового законодательства, пока нет. Это связано с тем, что применительно к дискриминационным случаям отсутствуют налаженный механизм и регламентирующие положения в отношении работников и работодателей в отличие от «обычных» трудовых споров, при рассмотрении некоторых из которых судами определяется наличие или отсутствие  дискриминационных составляющих.
В большинстве случаев доказать наличие дискриминации, например при отказе в трудоустройстве, без соответствующего документа крайне сложно.
Поскольку действующее законодательство содержит лишь примерный перечень причин, по которым работодатель не вправе отказать в приеме на работу лицу, ищущему работу, вопрос о том, имела ли место дискриминация при отказе в заключении трудового договора, решается судом при рассмотрении конкретного дела. Если судом будет установлено, что работодатель отказал в приеме на работу по обстоятельствам, связанным с деловыми качествами данного работника, такой отказ является обоснованным.
В практике Уполномоченного был случай, когда даже при участии трудовой инспекции и органов прокуратуры с большим трудом удалось доказать, что беременная женщина на декретном сроке была уволена незаконно, так как в организации отсутствовали какие-либо документы, подтверждающие, что она там вообще работала. Это несмотря на то, что широко известно об уголовной ответственности за увольнение женщины по мотивам беременности.
Для преодоления гендерноасимметричного отношения работодателей и работников к семейным обязанностям, укрепления института отцовства, поднятия статуса отца следует добиваться включения в социальный диалог всех уровней вопросов создания благоприятных условий занятости для работников (мужчин и женщин) с семейными обязанностями, а также разработать рекомендации по включению в коллективные договоры предприятий города Москвы вопросов создания благоприятных условий занятости для работников (мужчин и женщин) с семейными обязанностями.
Представляется целесообразным начать в столице работу, уже проводимую другими регионами страны в рамках реализации Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 9 октября 2007 года № 1351, по созданию для женщин, выходящих из отпуска по уходу за ребенком, условий, способствующих их возвращению к трудовой деятельности, организации системы повышения их квалификации и переобучения профессиям, востребованным на рынке труда; расширению использования гибких форм занятости (в том числе надомный труд, частичная занятость), позволяющих совмещать работу с выполнением семейных обязанностей. Однако, учитывая, значительную долю мужчин, использующих отпуск по уходу за ребенком, и выявленную их потребность в переобучении, а также для распространения в Москве принципа гендерной нейтральности и на эти меры социальной поддержки населения, следует расширить контингент, для которых создаются условия возвращения к трудовой деятельности за счет отцов, использовавших отпуск по уходу за ребенком. 
Необходимо также рассмотреть вопрос об оказании Правительством Москвы поддержки организациям, предоставляющим возможность обучения/переобучения на новые перспективные профессии молодым женщинам/мужчинам, возвращающимся на рынок труда после декретного отпуска, и/или отпуска по уходу за малолетним ребенком, и/или имеющим большие перерывы в занятости. При организации учебных программ содействовать более полному учету особых потребностей рассматриваемого контингента: женщины/мужчины с маленькими детьми менее мобильны и во время прохождения обучения для многих из них необходимо создавать специальные условия (в виде услуг по присмотру за маленькими детьми на время учебных занятий во время обучения родителей).
Исследование показало также, что в Москве назрела необходимость введения более гибких графиков работы детских садов в целом и отдельных групп в каждом детском саду в частности. Эта мера может не только повлиять на повышение доли отцов, участвующих в уходе и воспитании своих детей в вечерний период в будние дни, и  дать возможность матерям больше возможностей реализовывать свое право на труд, но и способствовать более равномерному распределению семейных обязанностей.
Данные анкетного опроса свидетельствуют об изменении практики использования московскими семьями отпуска по уходу за малолетним ребенком в сторону его сокращения. Именно поэтому, на наш взгляд, следует также обратить внимание на необходимость расширение  сети ясель и ясельных групп в детских садах города Москвы.
Следует учитывать, что хотя государственная политика в сфере труда направлена на обеспечение равных возможностей независимо от национальности, пола, возраста, социального положения, политических убеждений и отношения к религии в реализации права на добровольный труд и свободный выбор занятости, большинство граждан плохо разбирается в своих трудовых правах и предпочитает их не отстаивать.
Исследование выявило низкий уровень информированности населения, особенно мужчин о законодательно установленных мерах по охране материнства и особенностях регулирования труда работников с семейными обязанностями, поэтому представляется целесообразным разработать и издать специализированную брошюру по этой тематике для распространения среди заинтересованного контингента москвичей, в том числе и среди работодателей.
Особого внимания требуют молодые люди, только начинающие свою трудовую жизнь. Поскольку основная масса юношей и девушек после окончания школы продолжают обучение, получая профессию, необходимо ввести в учебные планы всех профессиональных образовательных учреждений (гуманитарных, технических) дисциплину «Трудовое право» с обязательным освещением главы 41 Трудового кодекса Российской Федерации «Особенности регулирования труда женщин, лиц с семейными обязанностями», которая в настоящее время не изучается даже в тех вузах, где эта дисциплина преподается.  
Полный вариант исследования будет опубликован в установленном порядке и размещен на сайте Уполномоченного.
 
1.6. Санаторно-курортное лечение льготных категорий граждан

По заказу Уполномоченного в рамках госзаказа Всероссийским центром изучения общественного мнения (ВЦИОМ) было проведено социологическое исследование, направленное на выявление проблем при реализации прав льготных категорий москвичей на получение санаторно-курортного лечения. 
Основной целью  проведенного исследования являлась оценка возможности реализации прав граждан на санаторно-курортное лечение на основе имеющихся данных и определение основных подходов к проведению мониторинга реализации прав жителей города Москвы на санаторно-курортное лечение.
В рамках данного исследования ВЦИОМ были проведены экспертные интервью с группами специалистов из числа представителей департаментов города Москвы, сотрудников служб социальной защиты населения, журналистов, а также фокус-групповые интервью с лицами, непосредственно имеющими право на получение бесплатного санаторно-курортного лечения в соответствии с действующим законодательством. Количество фокус-групп - 10 (в каждом из административных округов столицы, за исключением присоединенных территорий). Количество респондентов, участвующих в одной фокус-группе, - 8.    
С точки зрения содержания, санаторно-курортное лечение включает в себя медицинскую помощь, осуществляемую медицинскими организациями (санаторно-курортными организациями) в профилактических, лечебных и реабилитационных целях на основе использования природных лечебных ресурсов в условиях пребывания в лечебно-оздоровительных местностях и на курортах. В соответствии с действующим законодательством в области социальной защиты и охраны здоровья населения некоторым категориям граждан при наличии медицинских показаний государством гарантировано льготное санаторно-курортное лечение.
Право на получение бесплатного санаторно-курортного лечения предусмотрено федеральным и региональным законодательством. Федеральным законом от 17 июля 1999 года № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» (далее - Федеральный закон № 178-ФЗ) право на санаторно-курортное лечение гарантируется: инвалидам и детям-инвалидам, инвалидам и участникам Великой Отечественной войны, членам семьи погибших (умерших) инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны и ветеранов боевых действий, блокадникам Ленинграда, детям-инвалидам, ветеранам боевых действий, лицам, пострадавшим от воздействия радиации и др. 
В период в 2005 по 2008 годы обеспечение путевками федеральных льготных категорий осуществлялось региональными отделениями Фонда социального страхования. С 2009 года данные вопросы находятся в компетенции  Правительства Москвы в лице ДСЗН. 
Одним из основных аргументов в пользу передачи полномочий по распределению путевок региональным органам исполнительной власти было обеспечение равных возможностей для федеральных и региональных льготников на получение путевок. 
В соответствии с Законом города Москвы от 3 ноября 2004 года № 70 «О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей города Москвы» (далее - Закон города Москвы № 70) к региональным категориям льготников отнесены неработающие ветераны труда, неработающие труженики тыла, неработающие реабилитированные лица и граждане, пострадавшие от политических репрессий, пенсионеры (не относящиеся к другим льготным категориям) и одинокие пенсионеры и семьи, состоящие из пенсионеров (женщины старше 55 лет и мужчины старше 60 лет) и др. 
В 2011 году Правительством Москвы было принято решение о предоставлении санаторно-курортного лечения также лицам, награжденным знаком «Почетный донор России» или «Почетный донор СССР»; гражданам, получившим повреждения здоровья в результате терактов, детям и супругам погибших в результате терактов. 
Льготные категории москвичей направляются на оздоровление более чем в 95 здравниц, расположенных в Российской Федерации. Это подмосковные санатории, здравницы Средней полосы России, Черноморского побережья Кавказа и Северного Кавказа. Кроме того, в 2012 году были закуплены путевки в Крым.
Ветераны войны, неработающие ветераны боевых действий и труда, а также граждане, признанные пострадавшими от политических репрессий, имеют право на получение бесплатной путевки в санаторий «Камчия» (Республика Болгария).  
Для москвичей, имеющих особые заслуги перед городом, организован отдых в пансионате «Никольский парк», где ежегодно обслуживаются более 1 тыс. ветеранов.
Граждане федеральных льготных категорий, в том числе дети-инвалиды, обеспечиваются бесплатным санаторно-курортным лечением в рамках набора социальных услуг, установленного Федеральным законом № 178-ФЗ, периодом предоставления которого является календарный год. 
Положение о порядке предоставления санаторно-курортного лечения отдельным категориям граждан, утвержденное постановлением Правительства Москвы № 755-ПП от 11 августа 2009 года в развитие Закон города Москвы    № 70, содержит норму, в соответствии с которой представители льготных категорий москвичей имеют право на получение путевки не чаще одного раза в год. 
Однако декларирование ежегодного обеспечения путевками на самом деле не подкрепляется их реальным обеспечением.
Как показал опрос граждан, имеют место случаи получения санаторно-курортного лечения один раз в два-три года. Действующие  нормы законодательства о праве на ежегодное обеспечение путевками в некоторых районных социальных службах Москвы изначально формулировались следующим образом: путевки предоставляются гражданам в соответствии с установленной очередью раз в два-три года и  вновь отправиться на лечение они могут не ранее чем через год после возвращения из санатория и т.п.  
Некоторые участники опросов отмечали, что не знают или плохо разбираются в правилах оформления заявления на получение путевки, а также не знали о том, что отдых в Болгарии не исключает возможности получения путевки на лечение в соответствии с установленными нормами или  в принципе не знали о существовании данной программы.  
Фокус-групповые интервью с москвичами, имеющими право на получение бесплатного санаторно-курортного лечения, показали, что москвичи, принявшие ранее решение о получении социального пакета, не были должным образом проинформированы о том, что медицинские льготы были разбиты на части и, получая компенсацию за лекарственные препараты в денежном эквиваленте, можно восстановить право на получение санаторно-курортного лечения.  
При этом выплата денежной компенсации взамен неиспользованной санаторно-курортной путевки федеральным льготникам не предусматривается. В случае если льготник по каким-либо причинам не может пользоваться социальным пакетом (набором социальных услуг) либо одной из социальных услуг, то он может отказаться от их получения, обратившись с заявлением до 1 октября текущего года, и получать их в денежном выражении. Однако такая норма вряд ли может рассматриваться как соответствующая интересам граждан. Средства, выделенные на приобретение путевки льготникам, по сути, не доходят до адресатов. 
Если гражданин отказывается от предложенной ему санаторно-курортной путевки без уважительных причин либо от него не получен ответ в течение месяца на данное предложение, комиссией РУСЗН может быть принято решение о снятии льготника с учета на получение санаторно-курортной путевки. Размер компенсации, выплачиваемой федеральным льготникам, официально отказавшимся от получения путевки, фактически в 15-16 раз меньше реальной стоимости выделяемых на получение путевки средств. И даже незначительное повышение компенсационных выплат за отказ от санаторно-курортного лечения с 89 рублей 46 копеек в месяц в 2011 году до  94 рублей 83 копеек в 2012 году изначально ставит москвичей, получающих льготу в натуральном и денежном эквиваленте, в неравные условия.
Однако в отдельных случаях выплата ежегодной денежной компенсации лицам, имеющим право, но не получившим в течение истекшего календарного года бесплатное санаторно-курортное лечение, предусмотрена Законом города Москвы № 70 в отношении реабилитированных граждан, лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, а также членов семей реабилитированных, пострадавших в результате репрессий. Размер данной компенсации определяется в бюджете города Москвы на очередной финансовый год и в 2011-2012 годах составлял 3330 рублей.
На сегодняшний день некоторые граждане, относящиеся одновременно к федеральным и региональным льготникам, выбирают региональные льготы, поскольку получить направление на санаторно-курортное лечение региональным льготникам гораздо проще.  
В соответствии с данными, размещенными на официальном сайте Федеральной службы государственной статистики, заявления на приобретение путевки в 2009 году в Москве подавали 138 327 человек, в 2010 году - 148 862 человека, в 2011 - 144 672 человека. Удельный вес лиц, реализовавших свое право на бесплатное санаторно-курортное лечение, составил в 2009 году 67,1%, в 2010 году - 63,8%, в 2011 году - 74,9% от общей численности подавших заявление на предоставление путевки. 
В соответствии с Государственной программой Правительства Москвы «Социальная поддержка жителей города Москвы» на 2012-2016 гг. удельный вес граждан, обеспеченных санаторно-курортным лечением, в общем числе граждан, состоящих на учете на получение санаторно-курортного лечения, к 2016 году достигнет 85 %. 
Согласно данным ДСЗН, в 2012 году на получение бесплатных путевок на санаторно-курортное лечение москвичами было подано 203 тыс. заявлений. В то же время изначально планировалось обеспечить путевками только 158 тыс. заявивших о своем намерении пройти курс санаторно-курортного лечения. Таким образом, даже на уровне планирования не предусмотрено обеспечение путевками всех нуждающихся, и около четверти желающих реализовать свое право на получение лечебно-профилактических процедур априори не могут это осуществить на практике. Реальная же численность москвичей, имеющих в соответствии с действующим законодательством право на получение бесплатного санаторно-курортного лечения, составляет около 1 млн. человек, что почти в 6 раз превышает количество получающих такое лечение в натуральном эквиваленте.   
Стандарты санаторно-курортного лечения утверждены приказами Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации и рекомендованы здравницам для предоставления санаторно-курортного лечения всем гражданам независимо от их места жительства.
С 2011 года длительность санаторно-курортного лечения в рамках предоставляемого гражданам набора социальных услуг в санаторно-курортном учреждении была сокращена до 18 дней, для детей-инвалидов - до 21 дня. Продолжительность санаторно-курортного лечения для лиц с травмами головного и спинного мозга составляет от 24 до 42 дней. Основным аргументом в пользу сокращения длительности пребывания граждан в санаторных учреждениях являлось повышение эффективности оказываемых медицинских услуг за счет повышения их интенсивности. 
Фактически сокращение срока пребывания в санатории привело к снижению количества назначаемых процедур, и многие из граждан не могут получить лечебно-профилактические процедуры в достаточном для достижения лечебного эффекта объеме. 
Достаточно проблемным является вопрос определения профиля и места нахождения учреждения, в которое для лечения рекомендуется направлять пациента. Многие пожилые люди и инвалиды имеют различные заболевания, однако при определении региона, указываемого в качестве наиболее предпочтительного для лечения, при оформлении документов учитывается, как правило, лишь то заболевание, которое было указано в качестве основного. Такой подход ограничивает перечень регионов, в которые может быть направлен москвич.
Как эксперты, так и москвичи, относящиеся к льготным категориям, считают необходимым уже при оформлении путевки указывать, какой набор лечебно-профилактических процедур она включает. Такой подход позволит, с одной стороны, достичь более высокого уровня эффективности лечения (поскольку лечащие врачи, длительное время наблюдающие пациента, смогут учесть весь спектр имеющихся у него заболеваний и подобрать оптимальный комплекс), с другой стороны - обеспечить возможность контроля за выполнением принимающими москвичей учреждениями своих обязательств в полном объеме.  В ситуациях, когда направляемым в санаторий многие процедуры противопоказаны, их стоимость может быть компенсирована повышением уровня комфортности пребывания в санатории (предоставлением мест в одноместных номерах) или же продлением срока пребывания. 
Результаты исследования показали, что в ряде районов столицы отмечается высокий уровень удовлетворенности льготных категорий граждан системой выдачи путевок на санаторно-курортное лечение. Речь идет прежде всего о человеческом факторе: сотрудники социальных служб этих районов проявляют особое внимание к потребностям льготников, их запросам относительно выбора санаторного учреждения с учетом специфики имеющихся заболеваний.
Несмотря на то, что в отдельных районах столицы уже удалось выстроить достаточно эффективную систему организации процесса выдачи путевок, в общественном сознании доминируют стереотипные представления о том, что реализовать свое право на получение санаторно-курортного лечения крайне сложно. 
Далеко не все обладатели права на прохождение лечения имеют возможность реализовать его ежегодно, и вызвано это как  недостаточной информацией о сроках и процедуре подачи заявления, так и элементарным отсутствием необходимого количества мест в профильных санаторно-курортных учреждениях. 	
Однако, несмотря на все усилия социальных служб по информированию жителей Москвы в РУСЗН, ЦСО и др., основной причиной невозможности ежегодно получать путевки большинство участников опроса считают «отсутствие контроля за их выдачей и произвол в работе органов социальной защиты». В основе таких убеждений лежит отсутствие возможности ознакомиться с информацией о количестве поступающих и реализуемых путевок, убедиться в том, что очередь на их получение соблюдается. 
Одним из инструментов, способных развеять негативные стереотипы относительно существующей системы распространения путевок, должна стать разработанная ДСЗН совместно с Департаментом информационных технологий и размещенная на сайте ДСЗН система электронной очереди. Однако многие пожилые граждане не являются активными пользователями сети и могут испытывать определенные трудности при пользовании электронной системой, в связи с чем для информирования граждан о системе выдачи путевок должны быть предусмотрены и альтернативные каналы коммуникации (например, возможность осуществления звонка на единую горячую линию для выяснения перспектив получения путевки). 
В систему информирования граждан о возможности получения путевок могут быть также включены терапевты поликлинических отделений, к которым прикреплены льготники. Кроме того, по мнению респондентов, распределение путевок на санаторно-курортное лечение через органы здравоохранения позволило бы исключить ряд бюрократических процедур и осуществить выбор учреждения с учетом имеющихся медицинских показаний и оптимального набора оказываемых медицинских услуг. 
Одной из наиболее проблемных составляющих продолжает оставаться стоимость одного дня пребывания льготника, оплачиваемая из бюджетных средств в рамках заключаемых госконтрактов по результатам конкурсных процедур по закупке путевок. Так, цена, указываемая в госконтракте, составляет в среднем 900 рублей, в то время как  рыночный эквивалент пребывания в аналогичных заведениях превышает эту сумму более чем в два раза. В результате некоторые учреждения, принимающие льготные категории москвичей, предпринимают попытки по возможности компенсировать эту разницу, предоставляя льготникам наименее комфортные номера, переоборудуя одноместные номера в двухместные и т.п. Поскольку коммерческая стоимость путевок в летние месяцы существенно возрастает, льготным категориям граждан, как правило, предлагают пройти курс лечения в санаториях в осенне-зимний период, что не всегда соответствует имеющимся медицинским показаниям и, кроме того, для пожилых людей связано с определенными трудностями в передвижении. 
Очевидно, что сегодня в тендерах на предоставление услуг по санаторно-курортному лечению побеждают учреждения, предлагающие путевки по минимальной стоимости. Однако негативный опыт пребывания в некоторых из таких учреждений заставляет граждан отказываться от путевок. Данные обстоятельства указывают на потребность в организации мониторинга качества работы учреждений, оказывающих санаторно-курортные услуги, основанного на сборе мнений лиц, проходивших в них лечение (при принятии заявления на получение следующей путевки вернувшимся из санаториев целесообразно предоставлять опросные листы). Такой подход позволит выявлять те учреждения, качество социального и медицинского обслуживания в которых не позволяет достигнуть желаемого результата (не способствует улучшению самочувствия направляемых на лечение), и в дальнейшем учитывать данные показатели при проведении закупочных процедур. 
Таким образом, проведенное исследование показало, что в целях дальнейшего усовершенствования порядка обеспечения граждан льготных категорий санаторно-курортным лечением данный вопрос нуждается в дополнительной проработке и нормативном правовом урегулировании, а также анализе со стороны уполномоченных органов.
Полный текст исследования будет размещен на сайте Уполномоченного и направлен заинтересованным органам и организациям.

2. Права на свободу и личную неприкосновенность

2.1. Соблюдение прав административно задержанных лиц при             доставлении в ОМВД России по г. Москве	

В 2011-2012 годах в сфере деятельности Уполномоченного находились вопросы соблюдения прав граждан, задержанных за совершение административных правонарушений и доставленных в ОМВД России по городу Москве (далее - ОМВД), в том числе в связи с неоднократно поступавшими обращениями членов Общественной независимой комиссии города Москвы (далее - ОНК), проводивших проверки в местах содержания административно задержанных лиц, доставленных после массовых мероприятий.   
По данным ГУ МВД России по г. Москве, всего в 2012 году сотрудниками полиции задержано и доставлено в ОМВД:

Статья 
КоАП РФ*	Доставлено лиц	Привлечено к 
административной 
ответственности  лиц	Арестовано  лиц	
Статья 19.3, часть 1 	504	504	293	
Статья 20.2, часть 1  	24	24	0	
Статья 20.2, часть 2  	716	716	1	
*Кодекс Российской Федерации об административных  правонарушениях

Как показали многочисленные проверки ОНК мест содержания административно задержанных в городе Москве в период с 2011 по 2012 год, сотрудниками полиции систематически не в полной мере соблюдались условия содержания граждан в камерах для административно задержанных ОМВД (далее - КАЗ) и спецприемниках, в том числе в ночное время. Данные условия не всегда соответствовали требованиям Положения об условиях содержания лиц, задержанных за административное правонарушение, нормах питания и порядке медицинского обслуживания таких лиц (далее - Положение), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15 октября 2003 года № 627 «Об условиях содержания лиц, задержанных за административное правонарушение, нормах питания и порядке медицинского обслуживания таких лиц» (далее - постановление Правительства Российской Федерации № 627). 
Согласно пункту 11 Положения на одного задержанного должно приходиться не менее 2 кв.метров площади. Между тем, по данным за 2011 год, отдельные задержанные находились в камерах, где данная норма площади была существенно нарушена (задержанные Р. и А. указывали, что задержанные лица в количестве 21 человека были помещены в три камеры общей площадью 18 кв. метров).
Несмотря на то, что пунктом 19 Правил внутреннего распорядка спецприемников, утвержденных приказом МВД России от 6 июня 2000 года № 605-дсп, установлено, что норма санитарной площади в камере на одного человека - 4 кв. метра, лимит наполнения спецприемника № 1 ГУ МВД России по г. Москве рассчитан, исходя из нормы площади 2 кв. метра на одного задержанного. 
В соответствии с частью 3 статьи 27.5 КоАП РФ лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, влекущем в качестве одной из мер административного наказания административный арест, может быть подвергнуто административному задержанию на срок не более 48 часов. С учетом положения части 2 статьи 5 Федерального закона «О полиции» о том, что деятельность полиции, ограничивающая права и свободы граждан, немедленно прекращается, если достигнута законная цель, данную норму следует понимать таким образом, что нахождение гражданина в отделе внутренних дел в течение 48 часов возможно лишь тогда, когда невозможно доставить задержанного к судье в более короткий срок или невозможно назначить правонарушителю административное наказание, не требующее судебного постановления.
Между тем, в 2011 году С. находился в ОМВД по району Замоскворечье в течение 90 часов, Д. в ОМВД по районам Новогиреево, Северное Измайлово - 57 часов; Е., А. и В. в ОМВД по Мещанскому, Пресненскому районам - 50 часов; Н. и Е. - 57 часов; С. в ОМВД по району Замоскворечье - 67 часов; О., Р. и Т. в ОМВД по Красносельскому району - более 48 часов и т.д. 
Как видно из справки ОНК, дежурный в ОМВД по Мещанскому району не выводил задержанных Т., Н. и других в туалет в течение 5 часов. Т. в ОМВД по району Хамовники не получал питьевой воды. 
В соответствии с пунктом 4 Положения задержанные на срок более 3 часов лица обеспечиваются питанием по норме питания для подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, находящихся в следственных изоляторах Федеральной службы исполнения наказаний, в изоляторах временного содержания подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел Российской Федерации и пограничных органов федеральной службы безопасности, на мирное время, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 11 апреля 2005 года № 205. 
Содержание задержанных без питания в течение длительных сроков следует рассматривать как жестокое и бесчеловечное обращение, то есть деяние, влекущее установленную ответственность.  
По обращениям Уполномоченного межрайонными прокуратурами города Москвы в связи с выявленными нарушениями порядка содержания граждан в 2012 году внесены представления в ОМВД по Красносельскому, Мещанскому, Пресненскому, Таганскому районам, району Хамовники. Также Прокуратурой города Москвы внесено обобщенное представление в ГУ МВД России по г. Москве. Все представления прокуратуры удовлетворены.
Однако, несмотря на меры реагирования, принятые Прокуратурой города Москвы, в 2012 году сотрудниками полиции также были допущены нарушения порядка содержания задержанных.  
Уполномоченному поступило обращение заместителя председателя ОНК, содержащее сведения о нарушениях прав человека в местах принудительной изоляции ОМВД по району Хамовники, выявленных в ходе проверки 7 мая 2012 года. 
В ночь с 6 на 7 мая в отделе находились не менее 27 задержанных граждан, доставленных с Болотной площади. Все граждане находились в актовом зале. Осмотр камеры для административно задержанных показал, что спальные места отсутствуют. Все задержанные вынуждены были спать на креслах в зале. Горячим питанием задержанные обеспечены не были. 
При проверке ОНК от 16 граждан получены заявления о нарушении их прав. Наряду с указанными в адрес Уполномоченного поступило электронное обращение ОНК, в котором содержались факты нарушения прав граждан, в том числе задержанных и доставленных в территориальные органы внутренних дел города Москвы, в связи с событиями 6, 7, 8 мая 2012 года. 
Как следует из информации ГУ МВД России по г. Москве, 6 мая 2012 года за нарушение административного законодательства во время проведения несогласованного с органами исполнительной власти митинга по адресу: г. Москва, Болотная пл., д. 2 в ОМВД были доставлены 169 человек. В отношении 161 человека были составлены административные материалы по статьям 19.3 и 20.2 КоАП РФ. Данные граждане были помещены в комнаты для содержания задержанных лиц. В случаях нехватки мест в указанных помещениях граждане содержались в актовых залах подразделений. Задержанным гражданам продукты питания  передавались их родственниками. Поскольку в ГУ МВД России по г. Москве документы, регламентирующие деятельность по организации питания и обеспечению спальными принадлежностями не поступали, питанием и спальными местами задержанных обеспечить не представилось возможным. 
Однако никакие ссылки на «объективные причины» не могут служить оправданием для сотрудников полиции, не выполнивших требования постановления Правительства Российской Федерации № 627.
По результатам проверок, проведенных по фактам нарушений административного законодательства при доставлении и задержании граждан, по представлению Прокуратуры города Москвы 20 сотрудников полиции были привлечены к дисциплинарной ответственности. 
В ГУ МВД России по г. Москве проведено совещание, на котором выработаны меры по устранению выявленных недостатков, руководителям служб и подразделений полиции указано на необходимость неукоснительного соблюдения законодательства, прав и законных интересов граждан при производстве по делам об административных нарушениях. Также с сотрудниками дежурных частей ОМВД были проведены дополнительные занятия. 
В ходе проведенной проверки членами ОНК в мае 2012 года установлено, что помещения для принудительного содержания граждан в ОМВД по ЦАО города Москвы при доставлении большого количества задержанных не соответствуют установленной санитарной норме. В некоторых ОМВД (по районам Замосковоречье, Хамовники, Якиманка, Тверскому району) нет условий для содержания граждан в ночное время.  
30 апреля 2012 года издан приказ МВД России № 39 «Об утверждении Наставления о порядке исполнения обязанностей и реализации прав полиции в дежурной части территориального органа МВД России после доставления граждан». Согласно Правилам оборудования служебных помещений для задержанных (приложение к указанному Наставлению), количество помещений для задержанных определяется, исходя из нормы санитарной площади для размещения задержанных лиц с учетом их среднесуточной наполняемости, но не менее трех помещений для задержанных. Норма санитарной площади в помещении для задержанных составляет 4 кв. метра на одного человека. 
Вместе с тем, как следует из информации, представленной ГУ МВД России по г. Москве, далеко не во всех ОМВД в наличии имеется три помещения для задержанных. В некоторых ОМВД площадь помещений настолько мала, что не позволяет содержать более двух задержанных граждан. В ОМВД по Красносельскому району и Рязановском УВД по Троицкому и Новомосковскому административным округам ГУ МВД России по г. Москве помещения для задержанных вообще отсутствуют. 
Согласно статье 2 Конституции Российской Федерации человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина является обязанностью государства.
В силу части 1 статьи 27.3 КоАП РФ административное задержание, то есть кратковременное ограничение свободы физического лица, может быть применено в исключительных случаях, если это необходимо для обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении, исполнения постановления по делу об административном правонарушении.
На основании частей 1 и 2 статьи 27.6 КоАП РФ задержанные лица содержатся в специально отведенных для этого помещениях органов, указанных в статье 27.3 КоАП РФ, либо в специальных учреждениях, создаваемых в установленном порядке органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Указанные помещения должны отвечать санитарным требованиям и исключать возможность их самовольного оставления. Условия содержания задержанных лиц, нормы питания и порядок медицинского обслуживания таких лиц определяются Правительством Российской Федерации.
Таким образом, изложенное указывает на то, что принимаемые ГУ МВД России по г. Москве меры, направленные на соблюдение законодательства, прав и законных интересов граждан при производстве по делам об административных нарушениях, являются недостаточными. Имели место такие нарушения прав административно задержанных, как: 
1) несоответствие КАЗ норме площади в размере 2 кв. метра на человека, предусмотренной постановлением Правительства Российской Федерации № 627; 
2) нарушение сроков содержания граждан в КАЗ (более 2 часов);
3) жестокое обращение с гражданами;
4) необеспечение задержанных питанием, спальными местами и медицинским обслуживанием.
Кроме того, при размещении граждан несоответствие норме площади в размере 4 кв. метров, предусмотренной постановлением Правительства Российской Федерации № 627, было выявлено в спецприемнике № 1 ГУ МВД по г. Москве.  
Учитывая изложенное, полагаю, что ГУ МВД России по г. Москве необходимо принять все возможные меры по обеспечению строгого соблюдения законности при доставлении в ОМВД граждан по делам об административных нарушениях. 

2.2. Права лиц, содержащихся под стражей в учреждениях уголовно-исполнительной системы

Уполномоченным в 2012 году было продолжено сотрудничество с УФСИН России по городу Москве в сфере соблюдения прав и свобод человека в следственных изоляторах.   
Следует отметить, что серьезных нареканий к деятельности УФСИН России по городу Москве не имелось. Однако впервые за последние несколько лет следственные изоляторы УФСИН России по городу Москве с октября 2012 года функционируют в условиях превышения установленного лимита численности подозреваемых, обвиняемых и осужденных.
Лимит численности подозреваемых, обвиняемых и осужденных установлен в количестве 8 657 человек. На конец года в следственных изоляторах фактически содержался 9 351 человек, что на 5,2 % больше установленного. В 2011 году содержалось 8 346 человек. Небольшой, но устойчивый рост численности содержащихся под стражей свидетельствует о динамике наполняемости следственных изоляторов за рассматриваемый период.
Лица, содержащиеся под стражей, обеспечены индивидуальными спальными местами. Камерная площадь в расчете на одного подозреваемого,  обвиняемого и осужденного на конец отчетного периода составила 4,3 кв. метра (2011 год - 4,5 кв. метра), для женщин - 3,3 кв. метра (2011 год - 3,9 кв. метра).
УФСИН России по городу Москве предпринимаются определенные меры, направленные на снижение перелимита. Осуществляется  взаимодействие с судом и органами дознания и следствия по сокращению сроков пребывания подозреваемых, обвиняемых и осужденных в следственных изоляторах. 
Данная проблема находится на контроле Уполномоченного. 
На протяжении последних лет Уполномоченным совместно с УФСИН России по городу Москве осуществлялось взаимодействие по надлежащей организации в столице медицинской помощи подозреваемым, обвиняемым и осужденным, находящимся в следственных изоляторах города Москвы. 
Всего в следственных изоляторах УФСИН России по городу Москве в 2012 году умерли 44 человека (2011 год - 46 человек), из них от заболеваний умерли 27 человек (2011 год - 32 человека), от внешних причин - 17 человек (2011 год - 14 человек).
В 2012 году была активизирована работа по реализации постановления Правительства Российской Федерации от 14 января 2011 года № 3 «О медицинском освидетельствовании подозреваемых или обвиняемых в совершении преступлений» и постановления Правительства Российской Федерации от 6 февраля 2004 года № 54 «О медицинском освидетельствовании осужденных к освобождению от отбывания наказания в связи с болезнью» (далее - постановление № 3 и постановление № 54 соответственно). 
Так, в 2012 году согласно постановлению № 3 направлены на медицинское освидетельствование 68 человек (2011 год - 20 человек), в отношении 21 человека медицинскими комиссиями вынесены положительные решения, из них 15 человек освобождены, 4 человека умерли, 2 человека освобождены впоследствии по постановлению № 54. Для сравнения, в 2011 году было вынесено 9 положительных решений. 
Количество лиц, освобожденных по постановлению № 54, в 2012 году составило 15 человек, в 2011 году - 7 человек. 
Следует отметить, что все следственные изоляторы имеют договоры с современными лабораториями города Москвы для проведения анализов, которые не могут быть выполнены в условиях медицинских учреждений УФСИН России по городу Москве. Сотрудничество с Департаментом здравоохранения города Москвы позволяет проводить консультации врачей узкой специализации, отсутствующих в штатном расписании медицинских частей и больниц учреждений УФСИН России по городу Москве.   
В следующем году Уполномоченным будет осуществляться дальнейшее сотрудничество с УФСИН России по городу Москве, в том числе по вопросу оказания медицинской помощи подозреваемым, обвиняемым и осужденным, находящимся в следственных изоляторах города Москвы, а также продолжена практика совместного с УФСИН России по городу Москве рассмотрения обращений подозреваемых, обвиняемых и осужденных с выездом в следственные изоляторы города Москвы. 

3. Право на жилище и имущество

3.1. Снятие граждан с учета в качестве нуждающихся в жилых помещениях
	
Постановлением Правительства Москвы от 27 сентября 2011 года № 454-ПП утверждена Государственная программа города Москвы на среднесрочный период (2012-2016 гг.) «Жилище» (далее - Государственная программа «Жилище»), в качестве одной из подпрограмм которой обозначена подпрограмма «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным и городским законодательством, в том числе молодых семей».
Целью подпрограммы является формирование прозрачной системы улучшения жилищных условий категорий граждан, установленных городским и федеральным законодательствами, призванной повысить доступность и результативность получения государственной поддержки в приобретении жилых помещений.   
Одной из задач подпрограммы является консолидация и целенаправленное распределение ресурсов жилищного фонда и бюджетных средств для выполнения имеющихся обязательств города Москвы по улучшению жилищных условий граждан.
Для решения поставленных задач предусматривается выполнение ряда мероприятий, в том числе комплексной проверки очереди на улучшение жилищных условий семей с точки зрения их имущественного и финансового положения.
В рамках данного мероприятия ДЖПиЖФ проводится работа по выявлению:
фактов совершения очередниками действий, послуживших основанием для снятия граждан с учета;
изменений в составе семьи, имущественной и финансовой обеспеченности.
В случае выявления перечисленных фактов ДЖПиЖФ в установленном порядке принимаются соответствующие меры по снятию граждан с жилищного учета или учета нуждающихся в содействии города Москвы в приобретении жилых помещений в рамках городских жилищных программ или по внесению изменений в учетные дела граждан.
По информации ДЖПиЖФ по состоянию на 31 декабря 2012 года на учете граждан в целях реализации городских жилищных программ в городе Москве зарегистрированы 346 513 человек (103 905 семей), по состоянию на 31 декабря 2011 года количество граждан, состоящих на жилищном учете в столице, составляло 387 973 человека (117 451 семей). В 2011 году 11 054 человека сняты с жилищного учета, в 2012 году - 15 444 человека.
В течение 2012 года в аппарат Уполномоченного поступали обращения граждан по вопросу оказания содействия в защите жилищных прав, связанных со снятием с жилищного учета.
В качестве примеров, которые можно рассматривать как стандартные, можно привести следующие.
Из обращения гражданина Б.К. и представленных документов следует, что он совместно с бывшей женой Ю.Л. и дочерью Ю.Е. зарегистрированы по месту жительства в однокомнатной квартире общей площадью жилого помещения 37,9 кв. метра, жилой площадью 19,1 кв. метра,  собственником которой является Ю.Л. Все перечисленные граждане состоят на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий с 1999 года. Брак между Б.К. и Ю.Л. был расторгнут в 1990 году до постановки на жилищный учет.
С 2004 года Б.К. состоит в браке с С.Н. Согласно брачному договору от 14 декабря 2010 года, заключенному между Б.К. и С.Н. в установленном порядке, добрачное имущество каждого из супругов является частной собственностью каждого из супругов и не может быть признано совместной собственностью ни при каких обстоятельствах. 
При рассмотрении вопроса о предоставлении Б.К. жилой площади управлением ДЖПиЖФ в ЮЗАО установлено наличие у жены Б.К. - С.Н. в собственности однокомнатной квартиры общей площадью жилого помещения 38 кв. метров, жилой площадью 24,2 кв. метра, 1/2 доли двухкомнатной квартиры общей площадью жилого помещения 60,3 кв. метра, жилой площадью 37,7 кв. метра, жилого дома общей площадью 52,8 кв. метра, жилой площадью 23,8 кв. метра.
Распоряжением управления ДЖПиЖФ в ЮЗАО от 3 ноября 2011 года Б.К., Ю.Л. и Ю.Е. сняты с жилищного учета в связи с утратой оснований, дающих право на получение жилого помещения по договору социального найма, так как с учетом находящегося в собственности С.Н. имущества на каждого члена семьи приходится более учетной нормы и нормы предоставления.
Считаю, что подобный подход к определению жилищной обеспеченности заявителя является не соответствующим действующему законодательству и нарушает жилищные права граждан.
Как следует из части 1 статьи 31 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ) к членам семьи собственника жилого помещения относятся проживающие совместно с данным собственником в принадлежащем ему жилом помещении его супруг, а также дети и родители данного собственника. Другие родственники, нетрудоспособные иждивенцы и в исключительных случаях иные граждане могут быть признаны членами семьи собственника, если они вселены собственником в качестве членов своей семьи. 
С.Н. (жена Б.К.) никогда не вселялась в жилое помещение, занимаемое Б.К., на улучшение жилищных условий не претендует, зарегистрирована и проживает в квартире, принадлежащей ей на праве собственности, членом семьи собственника жилого помещения - Ю.Л. не является, права пользования данным жилым помещением не приобрела.
Б.К. (муж С.Н.) в жилое помещение, находящееся в собственности С.Н., не вселялся и права пользования этим жилым помещением не приобрел.
Изменений в жилищных условиях семьи собственника жилого помещения Ю.Л. и нанимателя Б.К. после вступления его в брак, в результате которых были бы утрачены основания, дающие право на получение жилого помещения по договору социального найма, не произошло. 
Учитывая изложенное, можно утверждать, что распоряжение о снятии с жилищного учета Б.К., Ю.Л. и Ю.Е. противоречит требованиям действующего законодательства.
Данный вывод о неправомерности снятия с жилищного учета граждан, не обладающих самостоятельным правом пользования или правом собственности в отношении жилых помещений (частей жилых помещений), в которых имеют право пользования (либо принадлежащих на праве собственности) члены семьи заявителя, не состоящие на жилищном учете и проживающие по другому месту жительства, в частности подтверждается находящимися в свободном доступе судебными постановлениями: определениями Верховного Суда Российской Федерации от 15 июля 2009 года № 5-В09-25, от 10 мая 2011 года № 5-В11-4, от 26 июля 2011 года № 5-В11-59; определением Московского городского суда от 26 октября 2010 года № 33-31098; постановлением Президиума Московского городского суда от 22 января 2010 года № 44г-371.
В целях оказания содействия гражданам в восстановлении нарушенных прав Уполномоченным в адрес ДЖПиЖФ было направлено заключение, в котором предлагалось отменить распоряжение ДЖПиЖФ от 3 ноября 2011 года о снятии с жилищного учета Б.К., Ю.Л., Ю.Е. и восстановить их на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий. 
Однако ДЖПиЖФ правовых оснований для отмены распоряжения и восстановления семьи Б.К. на жилищном учете не усмотрено, в связи с чем в феврале 2012 года в адрес Прокурора города Москвы было направлено соответствующее обращение о принятии мер прокурорского реагирования с целью восстановления нарушенных жилищных прав семьи Б.К.	
По результатам рассмотрения обращения Уполномоченного в защиту жилищных прав семьи Б.К. органами прокуратуры в суд предъявлено исковое заявление «О признании распоряжения Управления Департамента жилищной политики и жилищного фонда города Москвы в ЮЗАО о снятии семьи Б.К. с жилищного учета незаконным и восстановлении их на жилищном учете с даты постановки», которое в настоящее время рассматривается судом.
Также осенью 2012 года за содействием в защите жилищных прав к Уполномоченному обратилась гражданка Л.А. в связи со снятием ее с сыном Л.В., 1980 г.р., с жилищного учета.
При рассмотрении представленных заявителем документов установлено, что Л.А. с сыном Л.В. проживала в комнате  жилой площадью 18,8 кв. метра в двухкомнатной коммунальной квартире площадью жилого помещения 44,6 кв. метра, жилой площадью 27,9 кв. метра.
С 1992 года семья заявителя состоит на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий по категории «общие основания».
В соответствии с распоряжением Правительства Москвы от 17 ноября 2005 года № 2316-РП «О проектировании и строительстве жилых домов по адресам: Открытое шоссе, д. 24, корп. 1 и ул. Николая Химушина, д. 3, корп. 2 и 3 (Восточный административный округ)» дом 3, корпус 3 по ул. Николая Химушина, в котором проживала заявительница с сыном, подлежит сносу.
Распоряжением ДЖПиЖФ от 24 ноября 2011 года Л.А. с сыном была предоставлена комната  площадью жилого помещения 36 кв. метров, общей площадью 33,8 кв.метра, жилой площадью 18,9 кв. метра в двухкомнатной квартире площадью жилого помещения 63,9 кв. метра, жилой площадью 33,7 кв. метра.
ДЖПиЖФ в октябре 2012 года сообщил Л.А., что ее семья подлежит снятию с жилищного учета в связи с тем, что площадь жилого помещения, предоставленного указанной семье при переселении, составляет 36 кв. метров и на каждого члена семьи приходится 18 кв. метров, что соответствует норме предоставления при улучшении жилищных условий.
Снятие семьи Л.А. с жилищного учета считаю незаконным, учитывая нижеследующее.
В соответствии со статьей 86 ЖК РФ, если дом, в котором находится жилое помещение, занимаемое по договору социального найма, подлежит сносу, выселяемым из него гражданам органом государственной власти или органом местного самоуправления, принявшими решение о сносе такого дома, предоставляются другие благоустроенные жилые помещения по договорам социального найма.
Согласно части 1 статьи 89 ЖК РФ предоставляемое гражданам в связи с выселением по основаниям, которые предусмотрены статьями 86 - 88ЖК РФ, другое жилое помещение по договору социального найма должно быть благоустроенным применительно к условиям соответствующего населенного пункта, равнозначным по общей площади ранее занимаемому жилому помещению, отвечать установленным требованиям и находиться в границах данного населенного пункта. 
Из приведенных положений следует, что по общему правилу предоставление гражданам другого жилого помещения в связи со сносом дома носит компенсационный характер, гарантирует им условия проживания, которые не должны быть ухудшены по сравнению с прежними, и не является формой улучшения жилищных условий граждан.
Таким образом, из содержания части 2 статьи 6 Федерального закона от 29 декабря 2004 года № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» во взаимосвязи со статьями 55 и 56 ЖК РФ следует, что указанные нормы не предполагают возможности снятия с учета нуждающихся в жилых помещениях граждан, принятых на учет для предоставления жилых помещений по договорам социального найма до 1 марта 2005 года, в том случае, если основания их постановки на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях были утрачены не в связи с действиями граждан, а в связи с действиями органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществившего их переселение в другое жилое помещение не с целью улучшения жилищных условий. При этом жилищные условия таких граждан с учетом норм ЖК РФ фактически улучшены не были.
Кроме того, ЖК РФ, как и ранее действовавший Жилищный кодекс РСФСР, обязывает учитывать законные интересы граждан при предоставлении жилых помещений по договорам социального найма  допускает заселение одной комнаты лицами разного пола, за исключением супругов, только с их согласия (часть 1 статьи 58 ЖК РФ).
Л.А. и Л.В. состояли на учете в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий, следовательно, при предоставлении жилого помещения в порядке очередности они имели бы право на получение жилого помещения по договору социального найма не только исходя из нормы предоставления жилых помещений, но и с учетом части 1 статьи 58 ЖК РФ.
Между тем жилое помещение общей площадью 33,8 кв. метра, жилой площадью 18,9 кв. метра предоставлено заявителям в связи со сносом жилого дома, поэтому положения названной статьи при предоставлении жилого помещения не учитывались.
Таким образом, право Л.А. и Л.В. на улучшение жилищных условий при предоставлении жилого помещения по указанному основанию не реализовано.
В связи с изложенным Уполномоченный в ноябре 2012 года в адрес ДЖПиЖФ направил заключение, в котором предлагалось принять меры по восстановлению нарушенных жилищных прав Л.А., Л.В. и восстановить их на жилищном учете, однако ДЖПиЖФ в удовлетворении заключения было отказано.
В целях восстановления нарушенных жилищных прав семьи Л.А. в декабре 2012 года в Прокуратуру города Москвы было направлено обращение, в результате рассмотрения которого было сообщено, что ДЖПиЖФ Л.А. предложено выкупить вторую комнату в занимаемом жилом помещении по рыночной цене, с чем Л.А. согласилась. 
Особое внимание хотелось бы обратить на проблему, связанную со снятием с жилищного учета граждан, проживающих в бывших общежитиях коридорного типа.
Как правило, это - граждане, состоящие на жилищном учете в городе Москве с конца 80-х - начала 90-х годов, которые были приняты на жилищный учет решениями исполкомов райсоветов на основании части 5 статьи 29 Жилищного кодекса РСФСР, согласно которой нуждающимися в улучшении жилищных условий признавались граждане, проживающие в общежитиях (за исключением сезонных и временных работников, лиц, работающих по срочному трудовому договору, а также граждан, поселившихся в связи с обучением). 
В результате передачи общежитий в собственность города, между ДЖПиЖФ и проживающими в общежитиях гражданами на занимаемые жилые помещения коридорного типа  заключаются договоры социального найма как на комнаты в квартире коммунального заселения.
С учетом особенностей планировки жилых домов коридорного типа доступ к помещениям вспомогательного использования (санузел, кухня и т.д.) осуществляется через общий коридор на этаже, в связи с чем расчет площади жилого помещения для жителей бывших общежитий указанного типа производится с учетом приходящейся на них доли в праве пользования вспомогательными помещениями и коридором.
На этом основании граждане, состоящие на жилищном учете в ряде случаев более 20 лет, после заключения с ними договоров социального найма, а фактически при переоформлении и переучете жилых помещений, в случае, если на них рассчитана  площадь жилого помещения по установленной норме (18 кв. метров на человека), снимаются с жилищного учета.
Ввиду несогласия с решениями о снятии с жилищного учета граждане обращаются в различные инстанции, в том числе к Уполномоченному.
Изучив жалобы данной категории заявителей, Уполномоченный пришел к выводу, что решения о снятии указанных граждан с жилищного учета при указанных обстоятельствах нарушают их жилищные права. 
В приведенных примерах граждане были поставлены на жилищный учет до вступления в силу ЖК РФ, и при оформлении договора социального найма в настоящее время нельзя считать, что происходит предоставление  жилых помещений (обеспечение жилыми помещениями) в порядке улучшения жилищных условий согласно нормам, установленным ЖК РФ, поскольку граждане продолжают занимать те же жилые помещения в доме коридорного типа, которые занимали все эти годы, без  улучшения жилищных условий вследствие заключения с ними договоров социального найма.
В силу Федерального закона «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» за этими гражданами сохраняется право состоять на учете до получения или приобретения отдельной квартиры.
Кроме того, согласно Порядку оформления прав на жилые помещения, использовавшиеся в качестве общежитий, переданных в собственность города Москвы, утвержденному постановлением Правительства Москвы от 19 декабря 2012 года № 743-ПП, оформление договоров социального найма на основании указанного Порядка не является улучшением жилищных условий граждан.
Таким образом, по смыслу указанных правовых положений о признании граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий к квартирам (домам) коридорной системы относятся все виды жилищного фонда, имеющие соответствующие конструктивные особенности, в связи с чем в рассматриваемом случае изменение статуса жилищного фонда в отношении занимаемого гражданами помещения не имеет правовых последствий, связанных с предоставлением им отдельного жилья. 
В целях оказания содействия в защите нарушенных жилищных прав гражданок Н. и Ц. по указанному вопросу в ДЖПиЖФ направлены заключения, в которых предложено принять меры по восстановлению нарушенных жилищных прав Н. и Ц.  и восстановить их на жилищном учете.
Из всех приведенных примеров следует, что при принятии решений о снятии граждан с жилищного учета или учета нуждающихся в содействии города Москвы в приобретении жилых помещений в рамках городских жилищных программ ДЖПиЖФ и его территориальные органы, ограничившись установлением формальных условий обеспеченности граждан жильем, исходя из нормы предоставления, установленной на территории столицы, не учитывая фактические обстоятельства жилищной ситуации граждан, в ряде случаев допускают принятие необоснованных решений, нарушающих жилищные права граждан.
Подводя итоги, полагаю необходимым обратиться к Конституции Российской Федерации как основному закону государства.   
Согласно статье 18 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.
При использовании предоставленных законодательством Российской Федерации прав, применяя законы, все органы и должностные лица в соответствии со статьей 18 Конституции Российской Федерации должны в первую очередь руководствоваться интересами обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина.
За каждым решением о снятии с очереди нередко стоит не одна судьба, и если уж государство по объективным причинам не имеет возможности своевременно обеспечить гражданина жильем и вынуждает ждать этого момента значительную часть жизни, то при решении вопроса о праве гражданина состоять в жилищной очереди необходимо в первую очередь руководствоваться интересами обеспечения прав граждан, действующим жилищным законодательством, судебной практикой и не ставить в качестве приоритетов максимальное высвобождение очереди на жилье по формальным основаниям. 

3.2. Соблюдение прав граждан при переселении и освобождении жилых помещений (жилых домов)

Одним из приоритетных направлений в жилищно-коммунальной сфере города Москвы является расселение из аварийного жилищного фонда, который не только ухудшает внешний облик столицы, но и создает потенциальную угрозу безопасности  проживания граждан.
Однако, к сожалению, как показывает практика переселения граждан из домов, признанных в установленном порядке аварийными, безопасность проживания людей в аварийном жилье волнует исключительно самих жильцов.
Некоторые случаи, речь о которых пойдет ниже, вообще выходят за рамки допустимого: жители аварийных домов в городе Москве проживают в жилищных условиях, угрожающих жизни и здоровью, более 10 лет ожидая переселения в благоустроенные квартиры.
К Уполномоченному обратились жители дома 1/2 по ул. Правды с просьбой о содействии восстановлению нарушенных жилищных прав. 
Заявители сообщили, что постановлением Правительства Москвы от 1 октября 2002 года № 801-ПП жилой дом 1/2 по ул. Правды признан непригодным для проживания и подлежащим сносу. Сроки выделения жилой площади для переселения граждан из аварийного дома Правительством Москвы определялись дважды: сначала 2003 год, затем  - 2010 - 2014 годы.
Устав от долгих ожиданий, в 2011 году некоторые из жильцов аварийного дома обратились в Савеловский районный суд города Москвы с иском о восстановлении нарушенных прав путем выполнения уполномоченными органами исполнительной власти города Москвы обязательств по отселению из непригодного для проживания жилья.
Вступившим в законную силу решением суда постановлено признать незаконным бездействие префектуры САО Москвы и ДЖПиЖФ и обязать данные органы в двухмесячный срок со дня вступления решения суда в законную силу предоставить истцам жилые помещения.
Жалоба заявителей была вызвана тем, что ни постановление Правительства Москвы, ни судебное решение уполномоченными органами исполнительной власти не исполнялось. 
Проведя проверку обстоятельств дела и усмотрев наличие нарушений прав жильцов аварийного дома, Уполномоченный трижды обращался к Мэру Москвы с предложением решить вопрос переселения граждан в возможно короткий срок.
Рассмотрев обращения Уполномоченного, заместитель Мэра Москвы в Правительстве Москвы указал на отсутствие жилых помещений, необходимых для отселения граждан, проживающих в аварийном доме. При этом гражданам, чьи иски удовлетворены судом, ДЖПиЖФ предложил жилые помещения отдельно от проживающих совместно с ними членов семьи.
Например, К., являющемуся собственником 1/3 доли квартиры, расположенной в доме 1/2 по ул. Правды, была предложена на одного комната в трехкомнатной коммунальной квартире с условием отчуждения принадлежащей ему доли. Кроме К. вместе с ним в жилом помещении аварийного дома проживают члены его семьи, являющиеся долевыми собственниками квартиры (по 1/3 доле каждый): супруга и сын.
Таким образом, нарушая нормы жилищного законодательства, регулирующего отношения по переселению граждан в связи с признанием дома аварийным, и разрушая принципы независимости института семьи, ДЖПиЖФ фактически осуществляет дробление квартир, тем самым увеличивая число новых «коммуналок» и принуждая граждан к раздельному проживанию с членами семьи.
В итоге отдельные граждане, в отношении которых ДЖПиЖФ обязан исполнить судебное решение, отчасти от безысходности, приняли предложение переехать в коммунальные квартиры, остальные категорически против разлучения их с семьями.    
Со своей стороны Уполномоченный считает неверной позицию органов исполнительной власти города Москвы, в которой непредоставление жилья гражданам, проживающим в аварийных домах, обосновывается отсутствием жилой площади для отселения, а также не согласен с предоставлением жильцам аварийных домов жилых помещений отдельно от проживающих совместно с ними членов семьи. В связи с этим полагал бы необходимым напомнить уполномоченным органам исполнительной власти города Москвы, что им необходимо руководствоваться нормами действующего законодательства о регулировании отношений по переселению граждан в связи со сносом дома. 
Чтобы разобраться в возникшей ситуации, уместно обратиться к пункту 1 части 2 статьи 57 ЖК РФ и пункту 3 части 2 статьи 17 Закона города Москвы от 14 июня 2006 года № 29 «Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения», определяющим внеочередность обеспечения жилыми помещениями граждан, жилые помещения которых признаны в установленном порядке непригодными для проживания и ремонту или реконструкции не подлежат. Данные нормы не ставят право на внеочередное предоставление жилья в зависимость от наличия или отсутствия иных лиц, имеющих право на получение жилой площади вне очереди, от обеспечения жильем других очередников, от времени постановки на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий, от включения в список граждан, имеющих право на получение жилого помещения вне очереди (список внеочередников), тем более от отсутствия жилой площади для расселения жителей аварийного дома. Также нет каких-либо указаний о предоставлении жилья лицам равной категории в порядке очередности. 
Отсутствие в законодательстве указаний на срок, в течение которого граждане, имеющие право на внеочередное предоставление жилья, должны его получить, свидетельствует о том, что жилье указанной категории граждан должно быть предоставлено непосредственно после возникновения и установления соответствующего субъективного права - права на получение жилого помещения вне очереди.
Иное толкование приведенных выше положений ЖК РФ и Закона города Москвы «Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения» противоречит прямо установленному законом исключению из общего порядка очередности предоставления жилых помещений лиц, жилые помещения которых признаны в установленном порядке непригодными для проживания и не подлежащими ремонту или реконструкции.
В части раздельного переселения членов одной семьи следует отметить, что Положение о порядке переселения граждан из жилых помещений (жилых домов), подлежащих освобождению в городе Москве, утвержденное постановлением Правительства Москвы от 4 декабря 2007 года № 1035-ПП, а также Закон города Москвы от 31 мая 2006 года № 21 «Об обеспечении жилищных прав граждан при переселении и освобождении жилых помещений (жилых домов) в городе Москве» не предполагают разделения членов семьи, занимающих одно жилое помещение, при переселении их из аварийных домов.
Действительно, не все граждане, состоящие в родственных отношениях и занимающие одно жилое помещение, расположенное в доме 1/2 по ул. Правды, обращались в суд за защитой нарушенного права. Однако принятые судебные решения не содержат выводы об обязании предоставить истцам, чьи иски удовлетворены, раздельные жилые помещения, отселив от проживающих совместно с ними членов семьи. К тому же дом 1/2 по ул. Правды признан аварийным и представляет собой повышенную опасность не только для граждан, чьи иски удовлетворены судом, а для всех без исключения проживающих в нем граждан. У органов исполнительной власти Москвы в силу закона возникло обязательство по переселению жильцов из аварийного дома. При этом граждане не обязаны обращаться в суд в целях исполнения ДЖПиЖФ  своих обязательств.   
Кроме всего прочего, семейное законодательство исходит в том числе из необходимости укрепления семьи, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в ее дела, обеспечения беспрепятственного осуществления членами семьи своих прав, а семейные ценности и сохранение семьи должны быть одной из основных забот государственных органов.
Отдельного упоминания заслуживает информация ДЖПиЖФ в отношении дома 1/2 по ул. Правды, согласно которой в доме  зарегистрировано 186 семей; в график оформления документов на первое полугодие 2013 года аварийный дом не включен; жилые помещения в связи с признанием дома аварийным ни одной семье не предоставлялись (за исключением тех граждан, которые согласились переехать на основании решения суда). Достаточно показательный результат деятельности органов государственной власти при истечении трех лет уже нового срока, установленного в целях поэтапного выделения жилой площади для переселения в 2010-2014 годах. 
Понятно, что, имея огромную накопленную задолженность по своим обязательствам в жилищной сфере, город Москва объективно не в состоянии принять меры для их скорейшего разрешения. Однако, учитывая потенциальную угрозу безопасности граждан, нельзя отнести неисполнение соответствующих обязательств на протяжении более 10 лет к разумному сроку.
К сожалению, приходится констатировать, что случай затянувшегося процесса переселения граждан из аварийных жилых домов в городе Москве не единичен.     
Так, на запрос Уполномоченного ДЖПиЖФ сообщил о наличии по состоянию на 21 декабря 2012 года девяти неосвобожденных домов в городе Москве, признанных в установленном порядке аварийными. В отношении практически всех этих домов распоряжения Правительства Москвы о признании их аварийными изданы еще в 2005 - 2007 годах. В четырех случаях определенные распоряжениями Правительства Москвы сроки отселения жителей аварийных домов истекли: 
Хохловский переулок, дом 18, строение 1 (ЦАО) - срок отселения 2008-2011 годы;
Тишинская площадь, дом 3 (ЦАО) - срок отселения 2008-2009 годы;
Колокольников переулок, дом 12, строение 3 (ЦАО) - срок отселения 2010 год;
Погодинская улица, дом 22, строение 3 (ЦАО) - срок отселения 2010-2011 годы.
Причиной неосвобождения до настоящего времени аварийных домов ДЖПиЖФ  называет отсутствие жилой площади, которая должна быть передана инвесторами. Тем не менее данная причина также не может служить оправданием того, что сотни жителей Москвы вынуждены проживать в небезопасных для здоровья и жизни условиях.
При таких обстоятельствах принципиально важно избежать осложнения ситуации с переселением граждан из аварийного жилья. Добиться этого можно только путем своевременного решения задач в области жилищной политики, в том числе выполнения обязательств города Москвы по переселению граждан из аварийного жилья, а также содержательного и равноправного диалога органов государственной власти и граждан.
Исходя из изложенного, учитывая право жителей аварийных домов на внеочередное предоставление жилого помещения и наличие соответствующих обязательств Правительства Москвы, считаю необходимым ДЖПиЖФ в срочном порядке внести на рассмотрение Правительства Москвы предложения по отселению граждан из аварийного жилья в возможно короткие сроки.
  	
3.3. Признание жилого помещения непригодным для проживания - путь решения вопроса и последствия

Более трех лет назад к Уполномоченному впервые обратился В. с жалобой на бездействие и некомпетентные действия органов исполнительной власти города Москвы, а также просьбой посодействовать разрешению жилищной ситуации его семьи. 
Жилой 5-этажный 11-подъездный дом, в одной из квартир которого проживает В. с семьей, был построен в 1962 году. После постройки дома началась прокладка нового участка линии метрополитена. В результате произведенных работ в непосредственной близости от дома оказался действующий участок «Свиблово» - «Ботанический сад» Калужско-Рижской линии метрополитена. После освоения прилегающих к дому территорий он стал доступен для проезда транспортных средств с любой стороны. Уровень шума для дневного времени суток и уровень вибрации при прохождении поездов метрополитена в квартирах дома (в том числе и в квартире семьи В.) значительно превысили максимально допустимые показатели. Строительство объектов транспортной инфраструктуры привело к тому, что санитарные нормы для жилых квартир перестали выполняться. Органами исполнительной власти города Москвы  не было предпринято действенных мер к обеспечению комфортного проживания семьи В., что привело к нарушению ее права на жилище, поскольку занимаемое жилое помещение стало непригодным для проживания.
Однако решение о признании занимаемого семьей В. жилого помещения непригодным для проживания далось властям нелегко.  
В связи с явным противодействием органов исполнительной власти города Москвы восстановлению нарушенного права семьи В. для урегулирования сложившейся ситуации в адрес Мэра Москвы Уполномоченным было направлено не менее 20 писем как в виде собственных ходатайств, так и сопровождающих жалобы В. Кроме того, Уполномоченный с письмами и запросами обращался к заместителю Мэра Москвы в Правительстве Москвы по вопросам развития транспорта и дорожного строительства, префекту Северо-Восточного административного округа города Москвы, Прокурору города Москвы, прокурору Северо-Восточного административного округа города Москвы, в Департамент транспорта и связи города Москвы, государственное унитарное предприятие города Москвы «Московский метрополитен». Представитель Уполномоченного по доверенности участвовал в порядке статьи 47 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации для дачи заключения по делу в целях осуществления возложенных обязанностей и защиты прав, свобод и законных интересов граждан в ходе рассмотрения Бабушкинским районным судом города Москвы гражданского дела по иску В. к управе района Свиблово, префектуре Северо-Восточного административного округа города Москвы о признании квартиры непригодной для проживания.
Московский метрополитен, принимая во внимание фактические величины превышения уровней вибрации в многоквартирном жилом доме, информировал как Уполномоченного, так и органы исполнительной власти города Москвы о невозможности обеспечить снижение уровней вибрации во всех квартирах до нормативных значений путем проведения виброзащитных мероприятий по метрополитену.
Несмотря на это, в соответствии с решениями окружной межведомственной комиссии по использованию жилищного и нежилого фонда Северо-Восточного административного округа города Москвы и распоряжениями префекта Северо-Восточного административного округа города Москвы разрабатывались  проектные решения по защите жилого дома, снижению шума и вибрации от метрополитена, были выполнены некоторые работы в соответствии с  разработанной проектной документацией (в квартирах произведена замена оконно-столярных изделий, на участке «Свиблово» - «Ботанический сад» произведены работы по устройству виброзащитного пути с применением виброгасящих рельсовых скреплений в районе трех подъездов дома).
В ходе переписки с Уполномоченным Департамент транспорта и связи города Москвы сообщал об ориентировочной стоимости работ только по метрополитену - 15-20 млн. рублей. Однако выполненные мероприятия не позволили снизить проникающую вибрацию до нормативных значений.
Лишь 26 сентября 2012 года окружной межведомственной комиссией по использованию жилищного и нежилого фонда Северо-Восточного административного округа города Москвы были приняты решения  о признании занимаемого семьей В. жилого помещения непригодным для дальнейшего проживания, обеспечении жилой площадью семьи В. в соответствии с действующим законодательством и необходимости решить вопрос о дальнейшем использовании жилого помещения.
Таким образом завершился первый этап в разрешении жилищной ситуации семьи В. и начался следующий.
Вопрос постановки на жилищный учет в целях обеспечения жилой площадью семьи В. оказался настолько уникален, что не смог быть решен ни ДЖПиЖФ, ни его территориальным подразделением, поэтому был вынесен на рассмотрение комиссии по жилищным вопросам Правительства Москвы с формулировкой «в порядке исключения». 
После рекомендации данной комиссии признать семью В. нуждающейся в содействии города Москвы в приобретении жилого помещения, В. была предложена отдельная двухкомнатная квартира по договору купли-продажи с рассрочкой платежа с зачетом стоимости занимаемого жилого помещения не только не в границах района проживания, но и не в границах административного округа со ссылкой на то, что решение социальных задач осуществляется путем предоставления квартир в домах, расположенных в районах массовой застройки, а жилые помещения в доме-новостройке в районе проживания семьи В. предоставляются гражданам при переселении из пятиэтажного и ветхого жилого фонда. То обстоятельство, что занимаемое семьей В. жилое помещение перестало быть пригодным для проживания по вине властей города, во внимание принято не было.
Подробно изложив указанную ситуацию в настоящем докладе, Уполномоченный хотел обратить внимание органов исполнительной власти города Москвы на необходимость формирования иного подхода к выполнению возложенных на них функций, учитывающего, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Одновременно хотелось бы надеяться на окончательное разрешение жилищного вопроса семьи В. путем предоставления жилого помещения надлежащего качества в районе проживания.

3.4. Обеспечение жилищных прав граждан при реконструкции жилого фонда

Изложенная ниже история настолько наглядна, что достойна отдельного рассмотрения.
5-этажное строение 1 дома 7/10 по Малому Знаменскому переулку было сооружено в частном владении известного математика, инженера и педагога К.К.Мазинга, названного в свое время одним из виднейших деятелей Москвы, в 1899-1900 годах по проекту архитектора П.М.Самарина, работавшего в основном по заказам московских церковных приходов, и до некоторого времени использовалось в качестве доходного дома. К брандмауэру жилого дома в 1912 году по проекту архитектора Г.Ф.Ярцева было пристроено строение 2, превышающее его на один этаж.
Постановлением Правительства Москвы от 16 мая 1995 года № 423 в связи со столетним юбилеем известного художника-графика Н.Н.Купреянова (1894-1933) квартире в Малом Знаменском переулке, в доме 7/10 строение 1, где художник прожил последние годы, был присвоен статус памятника истории и культуры местного значения, квартира принята на государственную охрану. В связи с плановой реконструкцией здания то же постановление предусматривало сохранение при реконструкции планировки исторической квартиры и размещение в ней по завершении работ мемориальной экспозиции, а также выезд потомков художника (внука К. с супругой М., занимающих жилое помещение по договору социального найма) из квартиры на время реконструкции в переселенческий фонд с условием последующего возвращения.
Постановлением Правительства Москвы от 2 апреля 1996 года № 278 жилой дом 7/10 строение 1 по Малому Знаменскому переулку был включен в программу капитального ремонта, реконструкции и строительства зданий в центре Москвы на 1996-1997 годы в целях реконструкции.
Протоколом заседания окружной конкурсной комиссии по подбору инвестора от 1 августа 1997 года № 31 в статусе инвестора по реализации инвестиционного проекта на площадке по адресу: Малый Знаменский переулок, дом 7/10 строение 1 утверждено ОАО «Г.д.».
29 апреля 1998 года между Правительством Москвы и ОАО «Г.д.» был заключен контракт на реконструкцию жилого дома 7/10 строение 1 по Малому Знаменскому переулку. В дальнейшем 19 октября 1998 года ОАО «Г.д.» выдало охранное обязательство, в 11 пунктах которого речь шла о надлежащем содержании здания и территории, а в приложении оговаривалось условие реставрации мемориальной квартиры и приводились результаты осмотра технического состояния строения (неудовлетворительное) вместе с планом ремонтно-реставрационных работ.
Проект реставрации здания предусматривал надстройку 5-го этажа и мансарды с сохранением мемориальной квартиры художника Н.Н.Купреянова и с устройством подземной автостоянки на 11 машиномест. 
Однако в дальнейшем от реконструкции плавно удалось перейти к сносу жилого дома, находящегося на участке в непосредственной близости от Кремля, и появлению нового, согласованного с Главным управлением охраны памятников города Москвы, проекта застройки, которым предусматривалось строительство   7-этажного жилого дома с двухуровневой автостоянкой на 44 машиноместа, с воссозданием на 2-м этаже мемориальной квартиры художника Н.Н.Купреянова площадью 190,7 кв. метра.
Научно-методический совет Главного управления охраны памятников города Москвы согласился с возможностью разборки строения 1 при соблюдении следующих условий: реставрационного воссоздания мемориальной квартиры художника Н.Н.Купреянова в новом здании с выполнением архитектурных обмеров, снятием и сохранением элементов декора для последующего воссоздания. Одновременно научно-методический совет посчитал целесообразным не выводить из списка памятников истории и культуры мемориальную квартиру художника (протокол № 34 от 4 июля 2001 года).
Реконструкция строения в соответствии с актом приемочной комиссии была завершена 25 мая 2006 года, объект нового строительства введен в эксплуатацию распоряжением префекта Центрального административного округа города Москвы от 22 августа 2006 года № 3869-р с присвоением адреса: Колымажный переулок, дом 10 (распоряжение префекта Центрального административного округа от 10 января 2006 года № 19-р), местоположение и нумерация мемориальной квартиры художника Н.Н.Купреянова поменялись, возникли споры об источниках финансирования ее воссоздания, а также притязания ряда лиц на квартиру.
Ремонтно-реставрационные работы в мемориальной квартире художника Н.Н.Купреянова так и не были произведены, а по истечении двух лет Москомнаследие констатировало факт, что в результате реконструктивных и строительных работ появился новый объем, в котором нет подлинных элементов прежнего здания, в том числе и мемориальной квартиры Н.Н.Купреянова. На совещании в Москомнаследии было решено вывести квартиру художника-графика Н.Н.Купреянова из состава объектов культурного наследия в связи с физической утратой, связанной со сносом существующего аварийного жилого дома 7/10 строение 1 по Малому Знаменскому переулку в период реализации инвестиционного проекта, в адрес Министерства культуры Российской Федерации подготовить соответствующее обращение для принятия окончательного решения.
Федеральным научно-методическим Советом по культурному наследию 22 мая 2008 года выдано заключение о физической утрате объекта культурного наследия регионального значения «Квартира художника Н.Н.Купреянова», а также об искусствоведческой значимости коллекции Н.Н.Купреянова как не имеющей исторической, художественной или культурной ценности.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 января 2009 года № 15-р объект культурного наследия регионального значения «Мемориальная квартира художника Н.Н.Купреянова» исключен из единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а приказом Министерства культуры Российской Федерации от 22 ноября 2011 года № 1200 в состав негосударственной части Музейного фонда Российской Федерации включены принадлежащие К. на праве частной собственности 725 музейных предметов. 
Несмотря на то, что обстоятельства утраты квартирой художника Н.Н.Купреянова как объектом культурного наследия своей исторической аутентичности никоим образом не были связаны с обязательствами города Москвы перед К. и его семьей по предоставлению им по окончании капитального ремонта (реконструкции) ранее занимаемого жилого помещения и незаселению квартиры другими гражданами, ранее занимаемое жилое помещение К. и его семье предоставлено не было.
Квартира после оформления на нее права собственности города Москвы была предоставлена иному гражданину.
Осенью 2008 года (к тому времени семья К. проживала в переселенческом фонде уже 7 лет) городом Москвой К. предлагалось несколько вариантов квартир, ни одна из которых не располагалась в районе его проживания. 
В дальнейшем К. после многих лет неопределенности с местом постоянного проживания своей семьи и под влиянием сложившихся обстоятельств дал согласие на предложенную городом Москвой квартиру по адресу: Барыковский переулок, дом 6 (смотровой ордер от 10 декабря 2009 года).
Распоряжением префекта Центрального административного округа города Москвы от 17 августа 2009 года № 3245-рзп квартира была предоставлена семье К. несмотря на то, что имущественные права города Москвы на жилую площадь по данному адресу оформлены не были, акт о результатах реализации инвестиционного проекта предполагался к оформлению не ранее чем через два года.
15 марта 2010 года между ДЖПиЖФ в лице начальника управления в Центральном административном округе города Москвы с одной стороны и К. и М. с другой стороны было заключено дополнительное соглашение к договору краткосрочного найма жилого помещения, по условиям которого вместо предусмотренного договором краткосрочного найма возврата К. и М. в занимаемую квартиру после реконструкции дома 7/10 строение 1 по Малому Знаменскому переулку, им предоставляется квартира в доме-новостройке 6 по Барыковскому переулку. Стороны обязались заключить договор социального найма в месячный срок после оформления прав собственности города Москвы на основании акта о результатах реализации инвестиционного проекта от 5 декабря 2003 года. Одновременно в договоре указано, что К. и М. за счет собственных средств будут производить отделку и благоустройство жилого помещения.
Актом от 26 марта 2010 года инвестором К. жилое помещение передано под отделочные работы. 
На сегодняшний день К. частично произведены за свой счет отделочные работы в квартире, потрачены значительные средства. 
26 марта 2010 года К. принял на себя обязательства по оплате коммунальных и эксплуатационных расходов до оформления прав собственности на квартиру в доме 6 по Барыковскому переулку. Обязательства по оплате коммунальных и эксплуатационных расходов К. выполняет своевременно и в полном объеме. 
19 января 2012 года ДЖПиЖФ в лице начальника управления в Центральном административном округе города Москвы с нанимателем К. заключил договор социального найма жилого помещения в доме 6 по Барыковскому переулку, указав, что предмет договора находится в собственности города Москвы, свободен от прав иных лиц (что в полной мере не соответствовало действительности), передается нанимателю в бессрочное владение и пользование для проживания. Впоследствии К. с членом своей семьи М. был зарегистрирован по месту жительства на жилой пощади.
Между тем дом 6 по Барыковскому переулку является предметом инвестиционного контракта от 5 декабря 2003 года, по условиям которого в собственность инвестора отходит 100% площадей жилого назначения. Соответственно по контракту городу Москве изначально не предполагалась передача площадей жилого назначения. 
Решением Арбитражного суда города Москвы от 24 апреля 2012 года отказано в удовлетворении иска высшего исполнительного органа государственной власти города Москвы - Правительства Москвы к ЗАО «И.» о внесении изменений в инвестиционный контракт от 5 декабря 2003 года путем обязания ЗАО «И.» подписать дополнительное соглашение в изложенной в исковом заявлении редакции (речь шла о передаче городу Москве части площадей жилого назначения). Решение вступило в законную силу.
Семья К. проживает в маневренном фонде 12 лет. В настоящее время ей предлагается новый вариант жилого помещения в доходном доме в Николоворобинском переулке без предоставления документов о собственности города Москвы на квартиру и обсуждения порядка и сроков переоформления жилого помещения.
Вопрос обеспечения жилой площадью К. и его семьи находится на контроле Уполномоченного с 2009 года. Несмотря на активную позицию К. и неоднократные обращения Уполномоченного в интересах его семьи в органы исполнительной власти города Москвы в целях урегулирования ситуации, вопрос окончательно не разрешен. Умышленно не давая юридической оценки, а лишь изложив фактические обстоятельства дела в настоящем докладе, Уполномоченный надеется на то, что в этой сильно затянувшейся истории будет поставлена точка. Не пытаясь предугадать дальнейшие действия органов исполнительной власти, считал бы справедливым приобретение городом Москвой у инвестора с последующей передачей семье К. жилого помещения в доме 6 по Барыковскому переулку.

3.5. Предоставление субсидии на приобретение или строительство     жилья гражданам, состоящим на жилищном учете

В соответствии с Законом города Москвы от 14 июня 2006 года № 29 «Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения» жители города Москвы, признанные нуждающимися в улучшении жилищных условий или нуждающимися в содействии города Москвы в приобретении жилых помещений в рамках городских жилищных программ, имеют право на получение субсидии на строительство или приобретение жилья.  
Данные субсидии предоставляются гражданам из бюджета города Москвы в объемах финансирования, предусмотренного законом о бюджете города Москвы на соответствующий год, в порядке очередности исходя из года постановки на учет, с учетом даты подачи заявления. 
Первоначально Законом города Москвы от 7 декабря 2011 года № 62 «О бюджете города Москвы на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов» было утверждено выделение в 2012 году 11 096, 14 млн. рублей на социальные выплаты для приобретения или строительства жилых помещений жителям города Москвы, состоящим на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий. Из них 600,6 млн. рублей выделялись отдельной строкой на предоставление субсидий молодым семьям. Вся оставшаяся сумма (10 495,5 млн. рублей) предназначалась для предоставления субсидий всем остальным категориям граждан, включая многодетные семьи. При этом, кто и каким образом решает, какая часть этой суммы будет выделяться именно на субсидии для многодетных семей, не ясно.
По информации ДЖПиЖФ все средства, предусмотренные в бюджете города на 2012 год на предоставление субсидий, были освоены еще в первом полугодии 2012 года, и дальнейшее выделение субсидий, в том числе многодетным семьям, в 2012 году прекратилось.
Тем не менее Законом города Москвы от 19 сентября 2012 года № 44 «О внесении изменений в Закон города Москвы от 7 декабря 2011 года № 62 «О бюджете города Москвы на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов» в городской бюджет были внесены изменения, в соответствии с которыми общая сумма на предоставление субсидии была сокращена до 10 104,1 млн. рублей.
По данным ДЖПиЖФ, на 1 января 2012 года поступило 3171 заявление от очередников, желающих улучшить жилищные условия с помощью получения субсидии, из них 793 - от многодетных семей. 
В 2012 году ДЖПиЖФ издано 2550 распоряжений о предоставлении субсидий на сумму 10 621,3 млн. рублей, в том числе 705 - на сумму 4 797,3 млн. рублей для многодетных семей. Перечислены с лицевого счета ДЖПиЖФ на индивидуальные блокированные целевые счета средства субсидии 2240 семьям  на сумму 9 639,8 млн. рублей, из них 595 многодетным семьям на сумму 4 196,03 млн. рублей. 
Таким образом, не все очередники города, желающие улучшить свои жилищные условия с помощью субсидии, в 2012 году смогли реализовать предоставленное им право. 
Особенно остро данная проблема затронула многодетные семьи, поскольку приобретение жилья с помощью субсидии является одним из наиболее приемлемых способов улучшения жилищных условий данной категории семей. 
В связи с этим к Уполномоченному стали поступать обращения от граждан, состоящих на жилищном учете, которым отказали в предоставлении субсидии в 2012 году из-за отсутствия денежных средств.
В своих обращениях заявители также указывали, что сотрудники ДЖПиЖФ под разными предлогами, в первую очередь путем затребования у заявителей дополнительных документов, затягивали рассмотрение вопроса о предоставлении субсидии.
Постановлением Правительства Москвы от 22 мая 2007 года № 400-ПП «Об утверждении Регламента подготовки Департаментом жилищной политики и жилищного фонда города Москвы свидетельства о предоставлении субсидии для приобретения или строительства жилых помещений» (далее - постановление № 400-ПП) установлен определенный перечень документов, необходимых для рассмотрения вопроса о предоставлении субсидии, в который входят: 
заявление очередника о предоставлении субсидии;
распорядительный документ о постановке очередника на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий;
единый жилищный документ очередника (выписка из домовой книги, финансовый лицевой счет, справка о проверке жилищных условий);
выписка из карточки постановки на учет (КПУ);
экспликация БТИ занимаемого очередником жилого помещения;
справки о наличии или об отсутствии в собственности жилых помещений всех членов семьи очередника (в том числе членов семьи, зарегистрированных по другому адресу);
единый жилищный документ членов семьи очередника, зарегистрированных по другому адресу (выписка из домовой книги, финансовый лицевой счет, справка о проверке жилищных условий);
копия свидетельства о присвоении ИНН очереднику (при наличии);
копии паспорта гражданина Российской Федерации всех членов семьи, свидетельств о рождении членов семьи в возрасте до 14 лет, свидетельств о браке или расторжении брака.
Вместе с тем хотелось бы обратить внимание на требование о предоставлении распорядительного документа о постановке очередника на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий и выписки из карточки постановки на учет. Данные документы должны находиться в учетном деле очередника и могут быть получены сотрудниками жилищных органов, осуществляющими сбор документов, необходимых для рассмотрения вопроса о предоставлении субсидии, самостоятельно.
Особо следует отметить требование о предоставлении справки о наличии или об отсутствии в собственности жилых помещений всех членов семьи очередника (в том числе членов семьи, зарегистрированных по другому адресу). 
Государственная пошлина на выдачу из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним сведений о наличии или об отсутствии собственности на территории одного регистрационного округа, в частности Москвы, составляет 500 рублей. Соответственно госпошлина увеличивается, если необходимо предоставить сведения о наличии или об отсутствии собственности на территориях других регионов. 
Если учесть, что в среднем многодетная семья состоит из 5 человек, предоставление указанных справок требует от многодетных семей значительных финансовых затрат. В то же время данный документ мог бы быть самостоятельно запрошен управлениями ДЖПиЖФ, как это было ранее предусмотрено в распоряжении Комитета муниципального жилья от 14 июля 1998 года № 167 «Об организации работы подразделений Департамента жилищной политики и жилищного фонда города Москвы и Государственного унитарного предприятия города Москвы «Агентство по реализации жилищного займа и субсидий».
Однако  перечень документов, необходимых для рассмотрения вопроса о предоставлении субсидии, устанавливается не только постановлением № 400-ПП. Так, в распоряжении ДЖПиЖФ от 31 мая 2011 года № 694 «О порядке работы Департамента жилищной политики и жилищного фонда города Москвы при предоставлении гражданам, состоящим на жилищном учете или учете нуждающихся в содействии города Москвы в приобретении жилых помещений в рамках городских жилищных программ, жилых помещений или субсидий для приобретения или строительства жилых помещений» также указаны документы, которые  должны быть предоставлены гражданами в ДЖПиЖФ для рассмотрения их жилищного вопроса. При этом перечень документов, предусмотренный распоряжением, отличается от документов, перечисленных в постановлении № 400-ПП.
Также следует отметить, что ни один из указанных нормативных актов не возлагает на сотрудников ДЖПиЖФ обязанности по оказанию содействия гражданам в сборе документов путем их получения в электронном виде. 
Наличие двух действующих нормативных актов и отсутствие четко установленного перечня документов и порядка их сбора позволяют недобросовестным сотрудникам ДЖПиЖФ сколь угодно долго гонять граждан по кабинетам и очередям.
И после того, как очередники, потратив время, силы, деньги и нервы на сбор необходимых документов, наконец-то предоставляют их в жилищные органы, им заявляют, что денежные средства закончились. То есть на следующий год для рассмотрения вопроса о предоставлении гражданам субсидии на строительство или приобретение жилых помещений они должны будут заново  собирать документы. 
В декабре 2012 года ряд многодетных семей после неоднократных обращений к руководству ДЖПиЖФ, Мэру Москвы, Президенту Российской Федерации провели пикет для привлечения внимания городских властей к существующей проблеме. Не получив должной реакции, они были вынуждены устроить голодовку.
В целях разрешения сложившейся ситуации и недопущения ее повторения в последующие годы Уполномоченным было направлено соответствующее обращение Мэру Москвы. 
Согласно полученному ответу предоставление субсидий в 2013 году будет рассматриваться в рамках бюджетного финансирования на очередной финансовый год. Многодетным семьям, состоящим на жилищном учете и выразившим желание улучшить свои жилищные условия с помощью субсидии, денежные средства будут предоставляться в первоочередном порядке с учетом года постановки и датой подачи заявления. 
С каждым годом востребованность данного механизма улучшения жилищных условий среди граждан, состоящих на жилищном учете, растет. Так, по состоянию на 31 декабря 2012 года было принято 3297 заявлений от граждан на предоставление субсидии из бюджета города Москвы, из них 988 - от многодетных семей. По сравнению с тем же периодом 2011 года количество многодетных семей, желающих улучшить свои жилищные условия с помощью субсидии, возросло почти на 25 %. 
Вместе с тем Законом города Москвы от 21 ноября 2012 года № 59 «О бюджете города Москвы на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов» предусмотрено выделение 604,2 млн. рублей на предоставление субсидий молодым семьям (сумма сократилась примерно на 10% по сравнению с 2012 годом) и 6 184, 6 млн. рублей - на субсидии всем остальным категориям граждан, состоящим на жилищном учете (в данном случае сумма уменьшилась примерно на 40% по сравнению с сокращенным вариантом бюджета 2012 года).
Таким образом, несмотря на увеличение количества очередников, желающих воспользоваться субсидией для улучшения своих жилищных условий, сумма средств, выделенных на эти цели в бюджете 2013 года, уменьшена почти наполовину. 
Практика показала, что денежных средств, выделяемых бюджетом города на предоставление субсидии для приобретения или строительства жилых помещений, не хватает для удовлетворения всех очередников, подавших заявления о приобретении субсидии. В связи с этим необходимо увеличивать, а не сокращать количество выделяемых средств на социальные выплаты для приобретения или строительства жилых помещений. При этом денежные средства в бюджет необходимо закладывать исходя из количества поступающих от граждан заявлений о предоставлении субсидий для приобретения или строительства жилых помещений. 
Кроме этого, в городском бюджете отдельной строкой должна быть прописана сумма, которая выделяется на социальные выплаты многодетным семьям на строительство или приобретение жилых помещений.
Ситуация остается на особом контроле Уполномоченного.

3.6. 	Защита прав бывших беженцев 

На контроле Уполномоченного в прошедшем году продолжала оставаться проблема по обеспечению жилыми помещениями бывших беженцев, вынужденно покинувших Азербайджанскую ССР в результате межнациональных конфликтов 1988-1990 годов и проживающих в общежитиях города Москвы, в том числе по адресам: ул. Плещеева, д. 15Б, ул. Шолохова, д. 2 и ул. Нижняя Первомайская, д. 62.
Беженцы и лица, в настоящее время утратившие статус беженцев, проживают в общежитиях города Москвы и продолжают находиться в тяжелом положении, поскольку не имеют регистрации в городе Москве, без которой сложно устроиться на работу, воспользоваться бесплатной медицинской помощью и социальными льготами.    
Проблему с обеспечением жилыми помещениями указанных лиц так и не удалось решить, несмотря на обращения Уполномоченного в различные инстанции. 
Как полагал Уполномоченный, данную ситуацию можно было бы урегулировать путем закрепления за беженцами и лицами, утратившими статус беженцев, занимаемых ими с 1988-1990 годов жилых помещений на условиях договора социального найма.  
Правительство Москвы 19 декабря 2012 года приняло постановление           № 743-ПП «О порядке оформления прав на жилые помещения, использовавшиеся в качестве общежитий, переданных в собственность города Москвы», в котором установлено, что с гражданами Российской Федерации, проживающими в жилых помещениях, использовавшихся в качестве общежитий, на основании выданных документов о вселении в указанные помещения, оформляются договоры независимо от даты вселения при условии, что такие помещения на день вступления в силу указанного постановления переданы в собственность города Москвы из собственности Российской Федерации.
Как следует из пунктов 3 и 3.2 Порядка оформления прав на жилые помещения, использовавшиеся в качестве общежитий, переданных в собственность города Москвы, утвержденного указанным постановлением, право на оформление договора имеют граждане Российской Федерации, вселенные в помещения, использовавшиеся в качестве общежитий, до передачи их в собственность города Москвы, в том числе не зарегистрированные по месту жительства, но фактически в них проживающие и не имеющие на праве пользования или собственности иных жилых помещений при наличии документа, послужившего основанием вселения. 
Полагаю, что действие указанного постановления Правительства Москвы распространяется и на немногочисленную группу беженцев и лиц, утративших статус беженцев, проживающих в общежитиях города Москвы. 
Данные граждане были размещены в общежитиях города Москвы с согласия Исполкома Моссовета в 1988-1990 годах, проживают в указанных общежитиях более 20 лет. Каждый из них получил лицевой счет, по которому оплачивался наем жилого помещения и коммунальные услуги. Они не имеют на праве пользования или собственности иных жилых помещений. 
ДЖПиЖФ необходимо в возможно короткие сроки рассмотреть вопрос о заключении с указанными гражданами договоров социального найма занимаемых ими жилых помещений. 

3.7. Защита прав добросовестных приобретателей

C 2010 года по настоящее время на контроле Уполномоченного продолжает оставаться вопрос о выселении добросовестных приобретателей из жилых помещений в порядке статьи 302 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), согласно части 1 которой, если имущество возмездно приобретено у лица, которое не имело права его отчуждать, о чем приобретатель не знал и не мог знать (добросовестный приобретатель), то собственник вправе истребовать это имущество от приобретателя в случае, когда имущество утеряно собственником или лицом, которому имущество было передано собственником во владение, либо похищено у того или другого, либо выбыло из их владения иным путем помимо их воли.
В результате окончательного разрешения в начале 2012 года дела С.Г., которое стало знаковым при рассмотрении дел по применению статьи 302 ГК РФ, Верховным Судом Российской Федерации сформулирована позиция, согласно которой ДЖПиЖФ, являясь стороной договора о передаче жилых помещений в собственность граждан, выражает свою волю на отчуждение жилого помещения в собственность физического лица в порядке приватизации. 
Поэтому жилые помещения не могут быть впоследствии истребованы ДЖПиЖФ у добросовестного приобретателя на основании статьи 302 ГК РФ, так как согласно данной статье наличие в действиях собственника воли на передачу имущества исключает возможность его истребования.
В марте 2012 года стало окончательным постановление Европейского Суда по правам человека, принятое по жалобе С.Г., установившее, что Российским государством допущено нарушение прав заявительницы согласно статье 8 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, статьи 1 Протокола № 1 к ней, о чем указывалось в докладе Уполномоченного за 2011 год.
Можно методично расписывать статьи Конституции Российской Федерации, положения законодательства о международных договорах Российской Федерации, различных пленумов Верховного Суда Российской Федерации, также других документов, приводя аргументы в пользу того, что государством, в том числе в лице судебных органов, в рамках исполнения постановления Европейского Суда по правам человека должны приниматься и все меры, направленные на устранение нарушений прав лиц, в отношении которых вынесены решения данного суда, и меры общего характера, направленные на исключение подобных нарушений в принципе.
Предполагалось, что судебные акты высших судов по делу С.Г. должны были стать основанием пересмотра аналогичных дел других граждан.
Однако гражданам, подавшим заявление в порядке статьи 392 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК РФ) о пересмотре состоявшихся против них решений по статье 302 ГК РФ, было отказано в пересмотре ввиду того, что согласно пункту 4 части 4 статьи 392 ГПК РФ основанием для пересмотра судебных постановлений, вступивших в законную силу, по вновь открывшимся или новым обстоятельствам является установление Европейским Судом по правам человека нарушения положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод при рассмотрении судом конкретного дела, в связи с принятием решения по которому заявитель обращался в Европейский Суд по правам человека, а данные граждане не являлись участниками рассмотренного Европейским Судом по правам человека дела С.Г.
Вместе с тем определение Верховного Суда Российской Федерации по делу С.Г. также не может являться основанием для пересмотра, так как  той же статьей 392 ГПК РФ в качестве основания для пересмотра признается определение (изменение) в постановлении Президиума Верховного Суда Российской Федерации практики применения правовой нормы, примененной судом в конкретном деле, в связи с принятием судебного постановления, по которому подано заявление о пересмотре дела в порядке надзора, или в постановлении Президиума Верховного Суда Российской Федерации, вынесенном по результатам рассмотрения другого дела в порядке надзора, или в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации. Иными словами, основанием для пересмотра является разъяснение Пленума Верховного Суда Российской Федерации и постановление Президиума Верховного Суда Российской Федерации, принятые по другим делам.
Количество граждан, обратившихся в аппарат Уполномоченного с просьбой оказать содействие в восстановлении нарушенных прав в связи с применением судами статьи 302 ГК РФ, продолжает расти. 
Ситуация осложнена тем, что многие решения по делам об истребовании имущества от добросовестных приобретателей вынесены более года назад (до окончательного разрешения по существу дела С.Г.), вступили в силу, при этом в большинстве случаев гражданами были использованы возможные варианты обжалования данных судебных решений. Полагая свои права нарушенными, граждане продолжают обращаться в Европейский Суд по правам человека. 
Поскольку пункт 4 части 4 статьи 392 ГПК РФ в действующей редакции не содержит достаточных оснований для пересмотра решений национальных судов на основании постановления Европейского Суда по правам человека по аналогичному делу (что противоречит положениям Конституции Российской Федерации), рядом граждан в Конституционный Суд Российской Федерации были поданы жалобы о проверке конституционности данного пункта.
Уполномоченным в поддержку жалоб граждан, а также в защиту конституционных прав неограниченного круга лиц также было направлено обращение в Конституционный Суд Российской Федерации о проверке конституционности пункта 4 части 4 статьи 392 ГПК РФ, доводы которого, по сообщению Конституционного Суда Российской Федерации, находятся на изучении вместе с жалобами граждан.
Наряду с этим Уполномоченным были направлены обращения в Верховный Суд Российской Федерации с просьбой о проведении обобщения судебной практики по делам об истребовании имущества у добросовестных приобретателей в порядке статьи 302 ГК РФ, а также в целях принятия мер общего характера по исполнению обязательных для Российской Федерации постановлений Европейского Суда по правам человека, выраженных согласно Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, Регламенту Комитета Министров Совета Европы в производстве изменений судебной практики.
Как следует из ответа Верховного Суда Российской Федерации,  проведение изучения практики применения судами законодательства, регулирующего вопросы исполнения постановлений Европейского Суда по правам человека и решений Конституционного Суда Российской Федерации, для последующего обсуждения Пленумом Верховного Суда Российской Федерации запланировано в первом полугодии 2013 года. 
Уполномоченный выражает надежду, что данные вопросы будут рассмотрены высшими судами с учетом наибольшего соответствия интересам граждан, основываясь на идее, изложенной в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 21 апреля 2003 № 6-П по делу о проверке конституционности положений пунктов 1 и 2 статьи 167 ГК РФ, согласно которой по смыслу части 2 статьи 35 Конституции Российской Федерации в ее взаимосвязи со статьями 8, 34, 45, 46 и частью 1 статьи 55 Конституции Российской Федерации права владения, пользования и распоряжения имуществом обеспечиваются не только собственникам, но и иным участникам гражданского оборота. В тех случаях, когда имущественные права на спорную вещь, возникшие на предусмотренных законом основаниях, имеют другие, помимо собственника, лица - владельцы и пользователи вещи, этим лицам также гарантирована государственная защита их прав. К числу таких имущественных прав относятся и права добросовестных приобретателей. Осуществляя регулирование оснований возникновения и прекращения права собственности и других вещных прав, договорных и иных обязательств, оснований и последствий недействительности сделок, федеральный законодатель должен предусматривать такие способы и механизмы реализации имущественных прав, которые обеспечили бы защиту не только собственникам, но и добросовестным приобретателям как участникам гражданского оборота.
В противном случае незащищенность добросовестных приобретателей  вступает в противоречие с конституционными принципами свободы экономической деятельности и свободы договоров, дестабилизирует гражданский оборот, подрывает доверие его участников друг к другу, что несовместимо с основами конституционного строя Российской Федерации как правового государства, в котором человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита - обязанность государства.
Отрадным является то, что данные положения постановления Конституционного Суда Российской Федерации стали основополагающими при рассмотрении Нагатинским районным судом дела по иску ДЖПиЖФ к семье П. об истребовании имущества в порядке статьи 302 ГК РФ. 
Особого внимания заслуживает само решение Нагатинского районного суда по делу семьи П. об отказе в удовлетворении исковых требований ДЖПиЖФ, которое основывается на признании высшей ценности прав и свобод человека, приоритете прав и свобод человека в деятельности всех органов государства, их ориентации на эти права и свободы. Согласно решению Нагатинского районного суда удовлетворение иска ДЖПиЖФ будет означать полную защиту интересов города Москвы без учета положений Конституции Российской Федерации об обязанности государства защищать человека, который является высшей ценностью. 
Помимо изменения судебной практики по данной категории дел, решением сложившейся ситуации может стать изменение позиции Правительства Москвы и подведомственных ему жилищных органов при принятии решений об обращении в суд с виндикационными исками в защиту интересов города. 
Учитывая общественный резонанс, вызванный выселением добросовестных приобретателей из жилых помещений на основании судебных решений по искам ДЖПиЖФ без предоставления иного жилья, широкое обсуждение в средствах массовой информации и возрастающее количество подобных дел, постепенно приводящее к снижению уровня доверия граждан к органам власти, необходимо принять соответствующие меры для максимально быстрого разрешения сложившейся ситуации. 
Полагаю, что одним из вариантов принятия мер общего характера по исполнению указанного выше постановления Европейского Суда по правам человека мог бы быть отказ органов исполнительной власти города Москвы от исполнения в полном объеме решений по делам, аналогичным делу С.Г., при условии добросовестности граждан-приобретателей. Занимаемые гражданами спорные жилые помещения могли бы быть предоставлены им для дальнейшего проживания, так как в большинстве случаев выселяемые в порядке статьи 302 ГК РФ граждане не имеют иных жилых помещений (изымаемое жилье приобреталось взамен проданного жилья и иного имущества, в связи с чем граждане не имеют финансовой возможности снять, а тем более купить иное жилье).  
С этой целью Уполномоченным неоднократно в адрес Мэра Москвы направлялись обращения, в том числе о необходимости изменения порядка принятия решений об истребовании имущества у граждан - добросовестных приобретателей в судебном порядке, в связи с чем, в частности, было предложено в случае поступления в ДЖПиЖФ информации из правоохранительных органов о выбытии  имущества (жилых помещений) из собственности города Москвы при приватизации в результате мошеннических действий соответствующие материалы направлять в установленном порядке в Правительство Москвы для принятия взвешенного решения о необходимости обращения в суд от имени Правительства Москвы с направлением в ДЖПиЖФ соответствующего поручения.
Из информации о результатах рассмотрения указанного обращения Мэром Москвы следует, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации с учетом ряда статей ГК РФ, в том числе статьи 236, не могут отказаться от права государственной собственности, каковым фактически является предлагаемый в обращении Уполномоченного отказ от истребования ДЖПиЖФ жилых помещений от добросовестного приобретателя в судебном порядке либо отказ от исполнения судебных постановлений, вынесенных по таким делам. Также указывается, что «…судебные постановления судов Российской Федерации и Европейского суда по правам человека в отношении Г.С. не могут быть учтены органами государственной власти города Москвы в качестве прецедента при разрешении аналогичных дел об истребовании жилых помещений у заявителей, поскольку соответствующая обязанность законодательством Российской Федерации не установлена.
…Департамент жилищной политики и жилищного фонда города Москвы, как уполномоченный отраслевой орган исполнительной власти города Москвы, в соответствии с положением о Департаменте, не вправе не заявлять соответствующие исковые требования в защиту интересов города, т.к. является органом публичной власти и не обладает возможностью усмотрения.
Принятие Департаментом во внимание обстоятельств, при которых добросовестные граждане приобрели спорные жилые помещения, и непринятие в связи с этим соответствующих мер, будет являться нарушением требований законодательства, предусматривающего условия и порядок обращения государственного имущества, что послужит основанием привлечения должностных лиц Департамента к установленной законом ответственности».
Дело в том, что в своих обращениях Уполномоченный не просил государственные органы города Москвы отказаться от права собственности и права на судебную защиту данной собственности непосредственно. В обращениях ставился вопрос о необходимости разрешения сложившейся ситуации, при которой граждане - добросовестные приобретатели подлежат выселению без предоставления иного жилья и каких либо компенсаций. Данные граждане, как правило, узнавали о наличии притязаний города на занимаемое ими жилье по истечении ряда лет проживания в нем, иногда по истечении 10-15 лет. Уполномоченным ставился вопрос об отказе от исполнения действий по выселению и о предоставлении гражданам возможности дальнейшего проживания в спорном жилье на иных условиях (соцнайма, найма и др.) при условии признания права собственности за городом и лишения граждан - добросовестных приобретателей этого права в судебном порядке. 
Безусловно принимая позицию, согласно которой субъекты Российской Федерации осуществляют свою основную деятельность в рамках публичного права и должны принимать меры по защите государственного имущества, Уполномоченный обращает внимание на положения статьи 124 ГК РФ о том, что субъекты Российской Федерации выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами.
Субъекты Российской Федерации, осуществляя свою основную деятельность в рамках публичного права, в первую очередь нуждаются в участии в гражданском обороте, в связи с чем на гражданские отношения с участием субъектов Российской Федерации распространяются все основные начала гражданского законодательства, предусмотренные статьей 1 ГК РФ, в том числе неприкосновенность собственности, свобода договора, беспрепятственное осуществление гражданских прав, обеспечение восстановления нарушенных прав и их судебная защита.
Что касается восстановления нарушенных прав, в том числе собственника имущества, то, как отмечено в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 21 апреля 2003 года № 6-П, граждане и юридические лица в силу статьи 9 ГК РФ вправе осуществить выбор способа защиты нарушенного права по своему усмотрению, то есть выбрать вариант поведения по своему усмотрению, но в пределах, предусмотренных гражданским законодательством.
Таким образом, собственник, утративший имущество, обладает правом на виндикацию имущества у добросовестного приобретателя по основаниям, предусмотренным пунктами 1 и 2 статьи 302 ГК РФ, а также обладает иными предусмотренными гражданским законодательством средствами защиты своих прав, в частности в порядке статьи 1064 ГК РФ, путем предъявления требований непосредственно к виновному лицу, незаконным образом завладевшему имуществом собственника и реализовавшему это имущество. 
Именно в таком порядке предлагалось и предлагается решать вопрос при взыскании вреда, причиненного имуществу субъекта Российской Федерации - городу Москве,  - путем взыскания вреда непосредственно с осужденного виновного лица. Данный способ соответствует как интересам собственника, утратившего имущество, так и интересам добросовестного приобретателя. 
Таким образом, защита прав как собственника имущества, так и добросовестного приобретателя по справедливости может быть и должна осуществляться за счет правонарушителей, и такая защита не может рассматриваться как чрезмерное ограничение права собственника имущества, полученного добросовестным приобретателем.
В поступившей от Мэра Москвы информации также указывается, что «в целях решения жилищных вопросов граждан, являющихся добросовестными приобретателями из числа социально незащищенных категорий граждан с низким уровнем дохода и не имеющим иных жилых помещений, принадлежащих им на праве собственности или пользования, Департаментом жилищной политики и жилищного фонда города Москвы к данным гражданам исковые требования об истребовании жилых помещений и выселении не предъявляются. Соответствующие требования о возмещении понесенного городом Москвой ущерба предъявляются к лицам, в результате действий которых жилое помещение незаконно выбыло из собственности города Москвы.
Вместе с тем, в отношении граждан, приобретших спорные жилые помещения, не являющиеся для них единственными, либо добросовестность приобретения которых не очевидна, Департаментом будет продолжена работа по истребованию таких жилых помещений в судебном порядке». 
Исходя из изложенного, возникает вопрос, каким образом можно оценить ситуацию по выселению семьи К. с двумя несовершеннолетними детьми 2008 и 2010 г.р.
На основании решения Кунцевского районного суда от 17 января 2012 года у К. истребовано жилое помещение в порядке статьи 302 ГК РФ, при этом он признан добросовестным приобретателем. Семья К. является малоимущей, младший ребенок - инвалид, имеет тяжелое заболевание и нуждается в сложных операциях.
В настоящее время К. обжалует состоявшиеся судебные постановления в кассационной инстанции. Жалоба К. поддержана Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, который внес Председателю Верховного Суда Российской Федерации в защиту К. соответствующее ходатайство.
Как следует из материалов дела, 19 августа 2010 года К. купил квартиру у П.
ДЖПиЖФ 17 ноября 2010 года обратился в суд к К. с истребованием жилья в порядке статьи 302 ГК РФ. 
Однако еще в июле 2009 года ДЖПиЖФ от УУР ГУ МВД России по г. Москве стало известно, что в июле 2008 года зарегистрирована сделка купли- продажи квартиры, продавцом по которой выступает З., умерший 2 августа 2007 года (28 апреля 2008 года квартира была приватизирована на умершего З. и 2 июня 2008 года продана от его имени П.). В связи с тем, что ДЖПиЖФ  своевременно не предпринял меры по обеспечению защиты прав собственника имущества,  была допущена сделка купли-продажи между П. и К. и ее регистрация, что привело в дальнейшем к истребованию спорной квартиры у К., являющемуся добросовестным приобретателем. 
В конечном результате семья К. оказалась лишенной права собственности на приобретенную квартиру и возможности получения какого-либо жилья от государства взамен изъятого.
Считаю, что подобных ситуаций быть не должно. Кроме того, как отмечено Европейским Судом по правам человека по аналогичному делу С.Г., недосмотр властей не может быть оправданием для последующего наказания добросовестного приобретателя собственности; риск любой ошибки, сделанной органами государственной власти, должно нести само государство и такие ошибки не должны устраняться за счет заинтересованного лица. 
Учитывая изложенное, полагаю необходимым обратить внимание на позицию, изложенную в поступившей от Мэра Москвы информации, согласно которой «…изъятие жилых помещений у заявителей в результате исполнения соответствующих судебных решений не является безусловным основанием для отказа в признании таких заявителей нуждающимися в жилых помещениях в порядке, предусмотренном жилищным законодательством».
В этой связи с уверенностью могу сказать, что граждане, по тем или иным основаниям утратившие в судебном порядке права на жилые помещения в городе Москве, снимаются с регистрационного учета по месту жительства и автоматически перестают считаться жителями Москвы, в связи с чем не могут претендовать на признание нуждающимися в жилом помещении в порядке, предусмотренном жилищным законодательством. Об этом упоминалось в докладах Уполномоченного за прошлые годы и предлагалось, в том числе, предоставить гражданам - добросовестным приобретателям возможность проживания в бездотационных домах в случае доказанности невозможности возврата имевшегося ранее жилья или денежных средств в качестве возмещения от виновного лица, и других заслуживающих внимание обстоятельств. Данные предложения не нашли поддержки в органах исполнительной власти города Москвы.
Анализ обращений граждан, утративших жилые помещения в городе Москве, позволяет сделать вывод, что жилищные органы отказывают в постановке таких граждан на жилищный учет в большинстве случаев со ссылкой на то, что граждане не являются жителями Москвы и не проживают в городе Москве на законных основаниях; жилые помещения предоставляются городом очередникам, в число которых рассматриваемая категория граждан не входит. В некоторых случаях при наличии отсрочки на выселение ДЖПиЖФ исходит из того, что граждане, несмотря временность сохранения права пользования жилым помещением, тем не менее обеспечены жильем свыше учетной нормы 10 кв. метров.
Таким образом, встать на жилищный учет гражданам, утратившим жилье в городе Москве, не представляется возможным.
Конечно, изъятие жилых помещений у заявителей в результате исполнения соответствующих судебных решений не является безусловным основанием для отказа в признании таких заявителей нуждающимися в жилых помещениях в порядке, предусмотренном жилищным законодательством, но и не является основанием к признанию их нуждающимися в жилых помещениях.
Еще раз хочу обратиться к содержанию постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 21 апреля 2003 года № 6-П, трактующего, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита - обязанностью  государства.
Признание высшей ценности прав и свобод человека означает их приоритет  в деятельности всех государственных органов, их ориентацию на эти права и свободы. 
При использовании предоставленных законодательством Российской Федерации прав, применяя законы, все органы и должностные лица должны в первую очередь руководствоваться интересами обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина.
Крайне важным полагаю обратить внимание районных судов, а также Московского городского суда, оказывающего значительное влияние на формирование судебной практики, на все изложенное и при рассмотрении дел данной категории основываться на признании высшей ценности прав и свобод человека, а также приоритете прав и свобод человека в деятельности всех органов государства. 
Развитие ситуации, связанной с защитой прав добросовестных приобретателей в городе Москве, будет оставаться на контроле Уполномоченного. 

3.8. Пример положительного решения жилищного вопроса

Чтобы получить представление о том, сколь трудно решаются в Москве жилищные вопросы граждан (даже в очевидных ситуациях), имеет смысл привести один из примеров положительно завершившегося рассмотрения жалобы по жилищному вопросу. В декабре 2009 года к Уполномоченному обратилась З., проживавшая по договору социального найма с семьей из 7 человек по адресу: Москва, Каргопольская ул., д.12. 
Жилищные проблемы семьи З. начались еще в 1984 году после переселения в дом-новостройку по указанному адресу из аварийного дома по Потаповскому переулку. Эти проблемы были связаны со строительным браком и отсутствием естественной вентиляции в квартире. В течение 27 лет жители квартиры написали более 300 писем в различные инстанции, в результате управляющая домом организация ГУП ДЕЗ района Отрадное 11 раз проводила косметический ремонт квартиры, а еще 14 раз ремонт делали сами жильцы. Но поскольку строительный брак так и не был устранен, грибок глубоко проник в строительные конструкции, а его болезнетворные споры негативно повлияли на здоровье трех родившихся в квартире детей. Ухудшилось здоровье и 65-летней мамы З.
Для решения вопроса Уполномоченный 6 раз обращался в различные городские структуры, но каждый раз получал только формальные отписки. 20 сентября 2011 года Уполномоченный обратился с письмом к Мэру Москвы. Несмотря на его поручение руководителю ДЖПиЖФ об оказании содействия в решении жилищного вопроса семьи З. путем переселения из непригодной для проживания квартиры, Уполномоченный был вынужден еще 4 раза обращаться к Мэру Москвы (25 ноября 2011 года, 26 марта, 9 июля и 16 ноября2012 года), чтобы, наконец, вопрос о переселении многодетной семьи из непригодной и опасной для проживания квартиры был решен в соответствии с первоначальным поручением Мэра Москвы.
Все это время городские структуры предлагали капитально отремонтировать квартиру, временно отселив семью в переселенческий фонд, а З. настаивала на предоставлении нового постоянного жилого помещения, указывая на отсутствие гарантий качественного проведения ремонта, опираясь при этом на негативный опыт ранее проводившихся ремонтов и результаты обследования технического состояния квартиры.
21 февраля 2013 года З. сообщила в аппарат Уполномоченного, что, наконец, решила все вопросы с регистрацией по новому месту жительства и переездом. Итого за три года с момента первого обращения к Уполномоченному для решения вопроса потребовалось 11 его обращений (в том числе 5 лично к Мэру Москвы). 
При этом предложение Уполномоченного о проведении служебного расследования по факту подобной вопиющей волокиты осталось без какой-либо реакции.

4.Обеспечение гарантий военнослужащих и сотрудников полиции

4.1.	Соблюдение прав сотрудников органов внутренних дел при увольнении по сокращению штатов в связи с реорганизацией

С 1 марта 2011 года вступил в силу Федеральный закон «О полиции», в соответствии с которым сотрудники органов внутренних дел подлежали внеочередной аттестации. Предполагалось, что в установленный срок все сотрудники органов внутренних дел пройдут отбор для дальнейшего продолжения службы, после того как произойдет реорганизация, сопряженная с сокращением штата и утверждением новых штатных расписаний. Исключения составляли только те сотрудники, которые были представлены к увольнению.
Правовой основой данной ситуации послужило следующее. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 года № 251 «О внеочередной аттестации сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации» Министерству внутренних дел Российской Федерации предписано до 1 августа 2011 года обеспечить в установленном законодательством Российской Федерации порядке проведение внеочередной аттестации сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации.
Пунктом 3.2 приказа МВД России от 22 марта 2011 года № 135 «Об организации проведения внеочередной аттестации сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации» разрешено не проводить внеочередную аттестацию сотрудников, представленных к увольнению из органов внутренних дел Российской Федерации. 
Согласно разъяснениям Департамента государственной службы и кадров МВД России, данным на запрос Уполномоченного в отношении применения пункта 3.2 приказа МВД России № 135, сотрудники считаются представленными к увольнению из органов внутренних дел с момента вручения им представления к увольнению из органов внутренних дел. 
Несмотря на отсутствие законных оснований, в силу которых сотрудники органов внутренних дел могли быть не допущены к проведению внеочередной аттестации, в городе Москве известны случаи, когда сотрудники не проходили внеочередную аттестацию по причинам, не связанным с представлением их к увольнению. При этом сотрудников увольняли по сокращению штатов без предложения вакантных должностей на службе. 
Еще в конце 2011 года к Уполномоченному обратилось несколько бывших сотрудников УВД по СВАО ГУ МВД России по г. Москве с жалобой на бездействие руководства Управления по непроведению внеочередной аттестации и незаконное увольнение из органов внутренних дел по сокращению штатов. 
Как следует из копий представлений к увольнению, решения по представлениям в отношении обратившихся к Уполномоченному бывших сотрудников, приняты начальником УВД по СВАО ГУ МВД России по г. Москве 28 сентября 2011 года, то есть после 1 августа 2011 года - даты, установленной Президентом Российской Федерации в качестве срока окончания проведения внеочередной аттестации; представление к увольнению бывшему сотруднику № 1 вручено 10 октября 2011 года, а представление к увольнению бывшему сотруднику № 2 вручено 7 октября 2011 года, о чем свидетельствуют соответствующие отметки в представлениях.
Таким образом, сроки представления к увольнению указанных сотрудников заведомо выходят за установленные Указом Президента Российской Федерации временные рамки проведения внеочередной аттестации. Следовательно, оснований для непроведения в отношении них внеочередной аттестации в соответствии с пунктом 3.2 приказа МВД России № 135 не имелось. 
По результатам рассмотрения обращений Уполномоченный направил в ГУ МВД России по г. Москве соответствующее заключение, в котором предложил восстановить заявителей на службе, в чем ему было отказано. 
Впоследствии вопрос о восстановлении на службе бывших сотрудников рассмотрен в судебном порядке с участием представителя Уполномоченного. Однако, к сожалению, в удовлетворении требований истцов Бабушкинским районным судом города Москвы отказано. Обжалование судебных решений в вышестоящие инстанции положительных результатов не принесли. Вместе с тем правовая позиция истцов была поддержана Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации при обжаловании в Верховном Суде Российской Федерации.
Несмотря на установление судебными актами отсутствия оснований для восстановления бывших сотрудников на службе, важно отметить, что в ходе рассмотрения гражданских дел судами не установлено каких-либо ограничений и препятствий дальнейшему прохождению истцами службы в органах внутренних дел Российской Федерации. 
Так или иначе, в результате мы наблюдаем ситуацию, когда при желании продолжать службу и при наличии вакантных должностей сотрудников уволили без проведения внеочередной аттестации и без предложения вакантных должностей, при этом уволенные сотрудники положительно характеризовались по месту службы. 
В конечном итоге приведенные примеры отражают несовершенство реформы, проводимой в МВД Российской Федерации, поскольку подобные случаи увольнений, безусловно, нельзя назвать однозначными.
По сведениям ГУ МВД России по г. Москве, в период проведения внеочередной аттестации по сокращению штатов уволены 2889 сотрудников. При этом сообщено, что к внеочередной аттестации был допущен весь личный состав ГУ МВД России по г. Москве. Учитывая известные события, произошедшие в УВД по СВАО ГУ МВД России по г. Москве, следует отнестись критически к утверждению ГУ МВД России по г. Москве о допуске к внеочередной аттестации всего личного состава.   
Увольнение одного из обратившихся к Уполномоченному сотрудников по сокращению штатов произошло тогда, когда ему осталось прослужить менее двух лет до стажа, необходимого для реализации права на пенсию за выслугу лет, то есть, проработав в системе органов МВД России значительный период своей жизни, гражданин оказался лишенным возможности оформить пенсию, установленную для сотрудников органов внутренних дел.
К сожалению, в рассматриваемом случае устранение в административном порядке соответствующих пробелов в организации работы аттестационных комиссий органов внутренних дел является невозможным, поскольку сроки, определенные Президентом Российской Федерации для прохождения внеочередной аттестации сотрудников в связи с вступлением в силу Федерального закона «О полиции», истекли и продлению не подлежат. Однако, Федеральным законом от 30 ноября 2011 года № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» регламентированы иные основания проведения внеочередной аттестации сотрудников органов внутренних дел, в том числе имеющие и отрицательный характер. Поэтому в целях исключения случаев, при которых сотрудники органов внутренних дел не допускаются к проведению внеочередной аттестации там, где это обязательно, а также случаев необоснованного увольнения предлагаю ГУ МВД России по г. Москве и иным территориальным органам внутренних дел города Москвы принять во внимание следующее: 
при возникновении оснований для проведения в отношении сотрудника внеочередной аттестации доводить до него информацию о правилах проведения внеочередной аттестации, а также его права и обязанности, связанные с данной аттестацией, в письменной форме;
при возникновении отрицательных оснований для проведения внеочередной аттестации сотрудников органов внутренних дел руководствоваться установленными в предусмотренном законом порядке доказательствами их наличия;
при проведении внеочередной аттестации сотрудника в совокупности с иными обстоятельствами учитывать общий стаж службы в органах внутренних дел и оставшийся стаж службы для реализации права на пенсионное обеспечение, установленное для сотрудников органов внутренних дел.

4.2. Соблюдение жилищных прав военнослужащих 

Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении от 5 апреля 2007 года № 5-П отметил, что военная служба представляет собой особый вид государственной службы, непосредственно связанной с обеспечением обороны страны и безопасности государства и, следовательно, осуществляемой в публичных интересах, а лица, несущие такого рода службу, выполняют конституционно значимые функции. Этим, а также характером военной службы, предусматривающей выполнение задач, которые сопряжены с опасностью для жизни и здоровья, а также иными специфическими условиями прохождения службы, определяются особый правовой статус военнослужащих, содержание и характер обязанностей государства по отношению к ним и их обязанностей по отношению к государству, что требует от законодателя установления как для них, так и для лиц, выполнивших обязанности военной службы по контракту, дополнительных мер социальной защиты, в том числе в сфере жилищных отношений.
В ежегодных посланиях Федеральному Собранию Российской Федерации, а также в выступлениях на коллегиях Министерства обороны Российской Федерации главой государства неоднократно публично обозначались приоритетные задачи, в числе которых повышение престижа военной службы, улучшение социальной защиты ветеранов, военнослужащих и членов их семей. Формирование позитивного образа Вооруженных Сил Российской Федерации, кроме всего прочего, неразрывно связано с социальной защищенностью и обеспеченностью военнослужащих. И в этой связи жилищный вопрос является одним из наиболее острых.
С каждым годом на строительство жилья военнослужащих выделяется огромное количество бюджетных средств, однако, к сожалению, несмотря на принимаемые государством меры, тема обеспечения жильем семей военнослужащих остается самой актуальной на данный момент. 
К Уполномоченному с надеждой на решение наболевших проблем нередко обращаются военнослужащие, проходящие службу на территории Московского региона, а также члены их семей. В основном предметом обращений является бездействие должностных лиц Министерства обороны Российской Федерации по обеспечению жильем в городе Москве. 
Среди вопросов, связанных с обеспечением семей военнослужащих жилыми помещениями, особое внимание обращают на себя многочисленные случаи, когда в отношении данных граждан не исполняются судебные акты и предписания служб судебных приставов об обеспечении жильем. Согласно сведениям УФССП России по г. Москве, по состоянию на 26 февраля 2013 года в межрайонном отделе судебных приставов по особым исполнительным производствам неимущественного характера на исполнении находилось 1401 исполнительное производство об обеспечении военнослужащих и членов их семей жилыми помещениями, должниками по которым являются должностные лица Министерства обороны Российской Федерации.
Вместе с тем врид директора Департамента жилищного обеспечения Министерства обороны Российской Федерации (далее - ДЖО МО РФ) на запрос Уполномоченного представлены иные сведения в отношении исполнения Минобороны России судебных решений об обеспечении жильем военнослужащих в городе Москве: по состоянию на 27 февраля 2013 года необходимо исполнить 103 судебных решения. 
Несоответствие указанных сведений ДЖО МО РФ с информацией УФССП России по г. Москве приводит к выводу об отсутствии в Минобороне России прозрачной системы обеспечения очередников ведомства жилыми помещениями, о чем неоднократно в своих обращениях к Уполномоченному упоминали военнослужащие и члены их семей. В этой связи уместным будет отметить, что имеют место жалобы очередников - военнослужащих, которые не могут получить информацию о порядке формирования и продвижения жилищной очереди, о своих порядковых номерах и перспективах решения их жилищного вопроса. 
Ситуация с неисполнением судебных решений настолько накалена, что УФССП России по г. Москве вынуждено было возбудить розыскное дело в отношении врид директора ДЖО МО РФ, долгое время не являвшегося к судебному приставу-исполнителю в установленном порядке. Некоторые взыскатели обратились с соответствующими жалобами в Европейский Суд по правам человека и по части из них приняты решения не в пользу Российской Федерации. 
В целях оказания возможного содействия в разрешении сложившейся ситуации Уполномоченным в адрес Министра обороны Российской Федерации неоднократно в течение 2012 года направлялись соответствующие обращения, а также проводились встречи с представителями руководства Минобороны России. В том числе, в адрес  Министра обороны Российской Федерации направлено предложение о распределении нуждающимся в постоянном жилье семьям военнослужащих 1400 квартир, переданных в собственность Российской Федерации в лице Министерства обороны Российской Федерации на основании распоряжения Правительства Москвы от 8 августа 2012 года № 420-РП «О передаче в собственность Российской Федерации жилых помещений жилищного фонда города Москвы». Однако, по сообщению врид директора ДЖО МО РФ, такое распределение невозможно ввиду отнесения указанных квартир к специализированному жилищному фонду Минобороны России.
Также ДЖО МО РФ сообщено, что ориентировочным сроком обеспечения военнослужащих жильем в порядке исполнения судебных решений является конец I квартала 2013 года.  
Что касается остальных очередников, то 20 февраля 2013 года на общественных слушаниях, проводимых в здании Правительства Москвы, заместителем Министра обороны Российской Федерации было озвучено, что в 2013 году Минобороны России предполагает обеспечить всех очередников-военнослужащих, вставших на жилищный учет до 1 января 2012 года.
Другая проблема, которая обращает на себя внимание - отсутствие инфраструктуры в районе строительства жилья, предназначенного для распределения очередникам Министерства обороны Российской Федерации. Именно с таким вопросом к Уполномоченному поступило коллективное обращение военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей.
Из обращения следует, что по заказу Министерства обороны Российской Федерации подрядчиком (ЗАО СУ-155) осуществляются работы по строительству жилого объекта по адресу: Москва, ул. Синявинская, вл. 11. Своими силами инициативная группа военнослужащих установила, что в районе застройки отсутствует необходимая производственная и социальная инфраструктура; недостаточна транспортная сеть, фактически недоступно медицинское обслуживание, отсутствуют дошкольные и общеобразовательные учреждения, рабочие места и т.д., что делает проживание в данном районе не только некомфортным, но и затруднительным. 
Со своей стороны, Уполномоченный обратился к Министру обороны Российской Федерации и Мэру Москвы с просьбой принять к сведению доводы заявителей об отсутствии необходимой инфраструктуры в районе соответствующей застройки и организовать проверку обстоятельств, изложенных гражданами, в целях недопущения нарушений прав граждан и принятия своевременных мер. 
Из ответа Департамента государственного заказчика капитального строительства Минобороны России следует, что строительство объекта по адресу: Москва, ул. Синявинская, вл. 11 осуществляется на земельном участке, непереведенном в настоящее время в соответствующую категорию, предназначенную для жилищной застройки.
Вместе с тем, по информации заместителя Мэра Москвы в Правительстве Москвы земельный участок по указанному адресу общей площадью 20,998 га расположен в Молжаниновском районе САО и предоставлен Министерству обороны Российской Федерации в постоянное бессрочное пользование для эксплуатации существующих строений. Кроме того, строительство ведется без согласования с городскими структурами градостроительной и разрешительной документации. При этом необходимая в рамках действующего законодательства документация градостроительного проектирования, предусматривающая размещение на указанном участке объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры, Минобороны России не разрабатывалась.
В связи с изложенными обстоятельствами, граждане выражают беспокойство и нежелание улучшать свои жилищные условия путем получения квартир в районе, где не только отсутствует необходимая  производственная и социальная инфраструктура, но и не разрабатывалась соответствующая документация территориального планирования. Тем временем, по имеющейся информации, на данном участке Минобороны России осуществляет строительство 2,8 тыс. квартир, что, безусловно, требует комплексного развития территории района.  
Учитывая полученную информацию в отношении жилищной застройки Министерством обороны Российской Федерации земельного участка по адресу: Москва, ул. Синявинская, вл. 11, Уполномоченным в адрес заместителя Генерального прокурора Российской Федерации - Главного военного прокурора направлено обращение о проведении соответствующей проверки. На настоящий момент  ответ из Главной военной прокуратуры не поступил.
В силу значимости обозначенных проблем в текущем году будет продолжено возможное участие Уполномоченного в содействии урегулирования вопросов, связанных с обеспечением жильем на территории города Москвы военнослужащих, граждан Российской Федерации, уволенных с военной службы, и членов их семей. 

5. Защита прав и законных интересов несовершеннолетних

Согласно статистическим данным по состоянию на 1 января 2013 года в городе Москве насчитывалось 18,6 тыс. детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Из общего числа таких детей 78% воспитывалось в семьях и 22% - в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. При этом 89% детей, помещенных под надзор в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, составляют дети в возрасте от 3 до 18 лет, соответственно лишь 11% детей - дети в возрасте до 3 лет.
В 2012 году 1610 детей, оставшихся без попечения родителей, были устроены на воспитание в семьи. В региональном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей, по состоянию на 1 января 2013 года остались  на учете 4079 человек. 
В 2012 году произошли некоторые организационные изменения, согласно которым, в частности, ДСЗН переданы полномочия по опеке и попечительству. К имеющимся в ведении ДСЗН учреждениям из других департаментов в подведомственное управление были переданы учреждения, в которых содержатся и воспитываются дети-сироты. На сегодняшний день система этих учреждений включает в себя:
26 центров социальной помощи семье и детям;
72 отделения социальной помощи семье и детям;
11 социально-реабилитационных центров для несовершеннолетних;
21 детский дом;
9 школ-интернатов;
7 детских домов-интернатов для умственно отсталых детей.
Также в настоящее время происходит процесс передачи 17 домов ребенка из Департамента здравоохранения города Москвы в ведение ДСЗН. 
Указанные изменения призваны обеспечить организационную основу для внедрения новой модели профилактики социального сиротства и развития семейного устройства детей, оставшихся без попечения родителей, в городе Москве, которая должна быть прежде всего направлена на формирование системы, обеспечивающей право каждого ребенка жить и воспитываться в семье. 
В рамках данной модели предусмотрено, в частности, преобразование существующей сети детских домов, школ-интернатов, социально-реабилитационных центров и домов ребенка в многофункциональные центры содействия семейному воспитанию (по 3 на каждый административный округ города Москвы), где будут реализовываться современные методы развития, воспитания, реабилитации, устройства детей-сирот на семейные формы, их постинтернатная адаптация. 
Вместе с тем хотелось бы обратить внимание на увеличение количества детей, в отношении которых решение о передаче на воспитание в семью было отменено. Если в 2011 году таких детей было 79, то в 2012 году их число достигло 146. При этом наибольшее число отмен (в 2012 году - 129) происходит по инициативе самих усыновителей, опекунов (попечителей), приемных родителей. В связи с этим наряду с работой по передаче детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на семейные формы устройства необходимо усилить работу, направленную на профилактику возвратов данной категории детей из замещающих семей.

5.1. Защита жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из их числа

Вопросы сохранности жилья, закрепленного за детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей

Согласно пункту 2 Положения об обеспечении жилыми помещениями в городе Москве детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа, утвержденного постановлением Правительства Москвы от 2 октября 2007 года № 854-ПП, при направлении ребенка на воспитание в учреждение для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, передаче его в приемную семью, опекуну или попечителю орган местного самоуправления, наделенный отдельными полномочиями в сфере опеки и попечительства, издает распорядительный документ, которым закрепляет право ребенка на жилое помещение путем сохранения за ним жилого помещения по месту жительства на период помещения ребенка в учреждение для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в приемную семью, к опекуну или попечителю, при наличии такого жилья.   
Опекун и попечитель в силу части 5 статьи 18 Федерального закона от 24 апреля 2008 года № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» обязаны заботиться о переданном им имуществе подопечных как о своем собственном, не допускать уменьшения стоимости имущества подопечного и способствовать извлечению из него доходов. 
Осуществление контроля за сохранностью жилых помещений и (или) распоряжением жилыми помещениями, нанимателями или членами семей нанимателей либо собственниками которых являются дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 7 Федерального закона «Об опеке и попечительстве» и пунктом 55 части 1 статьи 4 Закона города Москвы от 14 апреля 2010 года № 12 «Об организации опеки, попечительства и патронажа в городе Москве» возлагается на уполномоченные органы в сфере опеки, попечительства и патронажа в городе Москве.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 мая 2009 года № 423 утверждены Правила осуществления органами опеки и попечительства проверки условий жизни несовершеннолетних подопечных, соблюдения опекунами или попечителями прав и законных интересов подопечных, обеспечения сохранности их имущества, а также выполнения опекунами требований к осуществлению своих прав и исполнению своих обязанностей.
Согласно указанным Правилам орган опеки и попечительства обязан проводить проверки, в том числе по вопросу обеспечения сохранности имущества подопечных, по результатам которых составляются соответствующие акты. Подобные проверки могут носить как плановый, так и внеплановый характер. 
Таким образом, забота о сохранности имущества детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в том числе  закрепленного за ними жилья, возложена непосредственно на законных представителей ребенка. Органы опеки и попечительства, в свою очередь, осуществляют контроль за сохранностью имущества детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и управлением имуществом, а также принимают меры по защите жилищных прав таких детей и сохранности их имущества.  
Тем не менее, несмотря на наличие законодательного регламентирования данного вопроса, отмечаются случаи нарушения сохранности жилых помещений, закрепленных за детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей, а также нарушения прав и законных интересов детей в отношении данного жилья.
Как правило, подобные нарушения возникают в результате неправомерных действий граждан наряду с отсутствием надлежащего контроля, а в ряде случаев и при попустительстве уполномоченных органов.
Так, в аппарат Уполномоченного поступило сообщение от гражданки Г., согласно которому в муниципальной квартире, закрепленной за ребенком-сиротой, 1997 г.р., находящимся в связи со смертью родителей на семейной форме устройства, проживают посторонние лица. 
В связи с данным фактом Уполномоченным было направлено обращение в муниципалитет внутригородского муниципального образования Кузьминки в городе Москве о принятии соответствующих мер. В результате комиссионного обследования квартиры с участием представителей данного муниципалитета, участкового уполномоченного полиции отдела МВД России по району Кузьминки города Москвы, а также сотрудника ГУП города Москвы «Дирекция единого заказчика района Кузьминки» было установлено, что в квартире проживают посторонние лица, включая четырех малолетних детей, без каких-либо законных оснований. В связи с указанными обстоятельствами для принятия мер муниципалитетом внутригородского муниципального образования Кузьминки города Москвы были направлены обращения в отдел МВД России по району Кузьминки города Москвы, а также в управление ДЖПиЖФ в Юго-Восточном административном округе. В результате предпринятых мер квартира была освобождена и опечатана.
Подобные примеры не единичны и свидетельствуют об отсутствии в ряде случаев надлежащего контроля за сохранностью жилья, закрепленного за детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей, со стороны органов опеки и попечительства. И только благодаря активной жизненной позиции и неравнодушию граждан о таких случаях становиться известно, что дает возможность предпринять соответствующие меры. 
В то же время имеются и положительные примеры. В связи со смертью родителей несовершеннолетняя Н., 1995 г.р., осталась сиротой, в отношении девочки была установлена опека с сохранением за ребенком жилого помещения по месту регистрации. Данное жилое помещение является трехкомнатной муниципальной квартирой, где также зарегистрирован по месту жительства и фактически проживает отчим девочки, злоупотребляющий спиртными напитками и ведущий асоциальный образ жизни. В целях защиты имущественных и жилищных прав несовершеннолетней специалистами отдела опеки, попечительства и патронажа муниципалитета внутригородского муниципального образования Лианозово в городе Москве осуществляется постоянный контроль за сохранностью данной квартиры, проводятся плановые проверки обследования жилищно-бытовых условий квартиры. Проживающему в квартире гражданину специалистами органа опеки и попечительства  неоднократно указывалось на необходимость соблюдения правил проживания в муниципальной квартире и санитарно-гигиенических требований эксплуатации жилого помещения. Поскольку ситуация не изменилась, специалисты отдела опеки, попечительства и патронажа муниципалитета внутригородского муниципального образования Лианозово в городе Москве оказали помощь опекуну ребенка в составлении искового заявления о принудительном обмене квартиры, а также в подборе вариантов жилья.     
В целях улучшения ситуации, сложившейся в данной области, необходимо усилить контроль за сохранностью жилых помещений, закрепленных за детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей, со стороны органов опеки и попечительства. В случае выявления нарушений уполномоченные органы должны сообщать о данных фактах законным представителям детей для дальнейшего принятия совместных мер по сохранности имущества несовершеннолетних.  

Контроль за целевым использованием жилых помещений, предоставленных детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа

Одним из основных направлений социального сопровождения выпускников организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц, вышедших из семейных форм воспитания, является контроль за целевым использованием предоставленного им жилья. В Москве данный контроль регулярно осуществляется специалистами центров социального обслуживания (далее - ЦСО) совместно с сотрудниками ГУП города Москвы «Московская социальная гарантия» в виде обследования условий проживания данной категории граждан. 
По результатам обследования составляются акты обследования (проверки) жилого помещения, выделенного лицу из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в целях выяснения надлежащего исполнения обязательств по договору безвозмездного пользования жилым помещением (с 1 января 2013 года по договору найма специализированного жилого помещения), в том числе по поддержанию жилого помещения в технически исправном и надлежащем санитарном состоянии, по соблюдению правил пользования жилым помещением. 
В ходе осуществления такого контроля отмечается наличие фактов, когда лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не используют предоставленные им жилые помещения, например, по причине проживания лиц в общежитии по месту учебы или отбывания наказания в местах лишения свободы, то есть в течение длительного периода времени квартиры пустуют. При этом какого-либо законодательного урегулирования разрешения подобных ситуаций не установлено.
Кроме того, особого внимания требуют следующие проблемы.
В ряде случае устанавливаются факты нецелевого использования жилых помещений, когда жилье используется не для личного проживания. По данным фактам направляются соответствующие обращения в органы внутренних дел, с конкретным лицом из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, проводится профилактическая работа для предотвращения возможных сделок, которые могут привести к потере жилого помещения. Однако не всегда данная работа приводит к положительным результатам. 
Статья 19.15 КоАП РФ предусматривает ответственность за проживание граждан в квартире без регистрации по месту пребывания. Вместе с тем привлечение лиц, сдающих свои квартиры, а также граждан, проживающих в них без регистрации по месту пребывания, к административной ответственности по указанной статье органы внутренних дел не осуществляют. Отсутствие какой-либо ответственности за совершаемые действия и приводит к сложившейся ситуации. 
Отдельной проблемой является задолженность по оплате за жилое помещение и коммунальные услуги. Для решения данной проблемы лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, даются разъяснения о последствиях неуплаты, рекомендации по организации семейного бюджета, по открытию счетов для безналичной оплаты коммунальных услуг, оказывается помощь в оформлении жилищных субсидий для уменьшения затрат на оплату жилья и коммунальных услуг. В некоторых случаях руководство ЦСО обращается с ходатайствами в управы районов об оказании материальной помощи с целью погасить задолженность. 
В соответствии с частью 3 статьи 101 ЖК РФ договор найма специализированного жилого помещения может быть расторгнут в судебном порядке по требованию наймодателя при неисполнении нанимателем и проживающими совместно с ним членами его семьи обязательств по договору найма специализированного жилого помещения.
В то же время согласно части 5 статьи 103 ЖК РФ дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, лица из их числа не могут быть выселены из специализированных жилых помещений без предоставления других благоустроенных жилых помещений, которые должны находиться в границах соответствующего населенного пункта. 
Таким образом, даже при нарушении обязательств по договору найма специализированного жилого помещения дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, лица из их числа в случае расторжения с ними договора найма должны обеспечиваться иным жилым помещением.
Проведение в подобных ситуациях профилактической и разъяснительной работы, а также оказание материальной помощи при отсутствии каких-либо императивных мер со стороны органов исполнительной власти по большому счету ситуации в данной области не меняет, а наоборот, порождает иждивенчество данной категории граждан.      
В связи с этим хочется отметить, что именно воспитание ребенка в семье формирует жизненные навыки, помогает выработать чувство ответственности за собственные действия, а дети, находящиеся в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, испытывают трудности при вхождении во взрослую жизнь, поскольку не в полной мере обладают навыками самообслуживания. В связи с этим, как один из вариантов выхода из сложившейся ситуации,  является усиление работы по передаче данной категории детей на семейные формы устройства, а также организация и развитие малокомплектных детских организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. 

Практика применения части 2 статьи 91 ЖК РФ

Как установлено частью 2 статьи 91 ЖК РФ без предоставления другого жилого помещения могут быть выселены из жилого помещения граждане, лишенные родительских прав, если совместное проживание этих граждан с детьми, в отношении которых они лишены родительских прав, признано судом невозможным.
В настоящее время приходится отмечать крайне редкую практику применения судами указанной нормы. Связано это, в первую очередь, с фактическим отсутствием совместного проживания конкретного родителя с ребенком, в отношении которого этот родитель лишен родительских прав. Как правило, такой ребенок либо помещается в организацию для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, либо передается в семью опекуна (попечителя) или приемного родителя, то есть фактически не проживает вместе с родителем, лишенным родительских прав. В связи с этим суды отказывают в удовлетворении исков о выселении граждан, лишенных родительских прав, поскольку отсутствуют доказательства факта невозможности совместного проживания таких граждан с детьми.  
Во вторую очередь, данная норма применима лишь в отношении нанимателей жилого помещения и на собственников жилья не распространяется.  
Вместе с тем Федеральным законом от 29 февраля 2012 года № 15-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», с 1 января 2013 года введена в действие специальная норма, закрепленная в подпункте 1 пункта 4 статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 1996 года № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей». 
Согласно данной норме проживание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа в ранее занимаемых жилых помещениях признается невозможным, если в таких жилых помещениях проживают лица, лишенные родительских прав в отношении этих детей, лиц из их числа, при наличии вступившего в законную силу решения суда об отказе в принудительном обмене жилого помещения в соответствии с частью 3 статьи 72 ЖК РФ). Принудительный обмен возможен только в отношении жилых помещений, занимаемых по договорам социального найма. 
Таким образом, для установления невозможности проживания в жилом помещении по договору социального найма детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа достаточным является наличие вступившего в законную силу решения суда об отказе в иске о принудительном обмене данного жилого помещения. Предъявления иска о выселении граждан, лишенных родительских прав, из жилого помещения не требуется.
Между тем приходится отмечать, что на практике дела по спорам о принудительном обмене жилых помещений, занимаемых по договорам социального найма, относятся к разряду сложноразрешимых, поскольку сопряжены с подбором подходящих вариантов жилья, относящегося к государственному или муниципальному жилищному фонду, для всех участвующих в таком обмене лиц.
Наличие решений суда об отказе в принудительном обмене не изменит сложившуюся на данный момент ситуацию, при которой лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, обеспечиваются отдельным жильем, а родители, лишенные родительских прав, остаются проживать в прежних жилых помещениях, по сути, в более благоприятных жилищных условиях. 
В целях разрешения имеющейся проблемы необходимо обеспечить взаимодействие законных представителей детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, намеревающихся обратиться в суд с иском о принудительном обмене жилого помещения, с ДЖПиЖФ, который мог бы оказать им содействие в подборе подходящих вариантов обмена. 
Нередко лица, лишенные родительских прав, продолжают вести асоциальный образ жизни, бесхозяйственно обращаются с жилым помещением, допуская его порчу и разрушение, систематически нарушают права и законные интересы соседей. При таких обстоятельствах имеются основания для предъявления исков о выселении без предоставления другого жилого помещения в порядке части 1 статьи 91 ЖК РФ. С иском о выселении виновных граждан в таких случаях вправе обращаться наймодатель, функции которого в Москве возложены на ДЖПиЖФ. 
Таким образом, в подобных ситуациях активные действия по вопросу выселения лиц в порядке части 1 статьи 91 ЖК РФ должны предприниматься ДЖПиЖФ в целях сохранения в надлежащем состоянии муниципального жилья, а также его рационального использования.
   
5.2. Обеспечение жильем лиц старше 23 лет из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей

С 1 января 2013 года вступил в силу Федеральный закон от 29 февраля 2012 года № 15-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (далее - Закон № 15-ФЗ).
Законом № 15-ФЗ изменен порядок предоставления жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. На субъекты Российской Федерации возложены обязанности по обеспечению детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилыми помещениями, а также осуществление контроля за использованием жилых помещений данных лиц.
Право на обеспечение жилыми помещениями по основаниям и в порядке, которые предусмотрены Законом № 15-ФЗ, сохраняется за лицами старше 23 лет из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, до фактического обеспечения их жилыми помещениями.
Действие положений Закона № 15-ФЗ имеет обратную силу и распространяется на правоотношения, возникшие до его вступления в силу, в случае, если дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не реализовали принадлежащее им право на обеспечение жилыми помещениями до дня вступления в силу Закона № 15-ФЗ.
В городе Москве сложилась многолетняя практика по обеспечению жилыми помещениями лиц старше 23 лет из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, основанная на применении Закона города Москвы от 30 ноября 2005 года № 61 «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (далее - Закон № 61) и постановления Правительства Москвы от 2 октября 2007 года № 854-ПП «Об обеспечении жилыми помещениями в городе Москве детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа» (далее - постановление № 854-ПП).
При этом необходимо отметить, что достижение указанными лицами возраста 23 лет не являлось обстоятельством, препятствующим реализации ими права на внеочередное обеспечение жилыми помещениями, поскольку возрастные ограничения отсутствовали, а пропуск срока на обращение по вопросу обеспечения жилым помещением не являлся основанием отказа для рассмотрения этого вопроса на Городской межведомственной комиссии по решению жилищных вопросов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа (далее - Городская межведомственная комиссия).
Однако, несмотря на прогрессивность московского нормативного правового регулирования вопроса обеспечения жилищных гарантий лиц старше 23 лет из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, порядок внесения дел указанных лиц в Городскую межведомственную комиссию законодательно не определен.
На практике, как правило, дела данной категории формируются и вносятся на рассмотрение членами Городской межведомственной комиссии, если к ним поступили обращения указанных лиц, что непосредственно не предусмотрено постановлением № 854-ПП.
Из анализа поступивших к Уполномоченному в 2011-2012 годах обращений лиц старше 23 лет из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые не смогли реализовать свое право на обеспечение жилым помещением, а также из информации, поступившей из ДЖПиЖФ, Департамента образования города Москвы, благотворительного центра «Соучастие в судьбе», ГУП «Московская социальная гарантия», муниципалитетов внутригородских муниципальных образований, можно сделать вывод, что основными причинами необеспечения данных лиц жилыми помещениями в установленном порядке является в большей степени бездействие их законных представителей, органов опеки и попечительства, администраций образовательных учреждений и учреждений социального обслуживания. Наряду с этим можно назвать в качестве причин необеспечения жилыми помещениями указанных лиц их нахождение в местах лишения свободы, отчуждение закрепленных за ними жилых помещений  и т.д.
105 органов опеки и попечительства из 125 муниципалитетов внутригородских муниципальных образований сообщили, что поступающее к ним количество обращений от лиц старше 23 лет из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, по вопросу обеспечения жилыми помещениями  незначительно.	
Так, всего в 2012 году в органы опеки и попечительства поступило 15 таких обращений. В большинстве случаев органы опеки и попечительства оказали содействие указанной категории лиц в сборе документов, необходимых для формирования дела в целях его дальнейшего направления на рассмотрение Городской межведомственной комиссии.
Наибольшее количество обращений (17 обращений) от лиц старше 23 лет из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, поступило в 2012 году в благотворительный центр «Соучастие в судьбе».
По данным, предоставленным Городской межведомственной комиссией, в 2012 году в Программу обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа было включено 42 личных дела лиц старше 23 лет (в 2011 году - 8), которые были рассмотрены и по которым были приняты следующие решения:
предоставить квартиры по договорам безвозмездного пользования - по 27 делам (2011 год - 5);
отказать в предоставлении квартир - по 11 делам (2011 год - 2);
исключить из Программы обеспечения жилыми помещениями 2012 года - по 1 делу;
отменить ранее принятые решения о предоставлении квартир по договорам безвозмездного пользования - по 2 делам;
снять с рассмотрения - по 1 делу.
Основаниями отказа в предоставлении жилых помещений послужили: наличие жилых помещений в собственности либо на праве пользования; возвращение в ранее сохраненное жилое помещение; отсутствие оснований для рассмотрения вопроса об обеспечении жилым помещением как лица из числа детей-сирот. 
Таким образом, еще раз следует отметить, что само по себе достижение лицами из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, возраста 23 лет никогда не являлось препятствием к их обеспечению жилыми помещениями.
Согласно постановлению № 854-ПП не позднее чем за год до окончания пребывания ребенка у законных представителей или в учреждении для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, законные представители или администрация такого учреждения формируют и подают документы об обеспечении жилым помещением подопечного в ДСЗН, Департамент образования города Москвы или в органы опеки и попечительства внутригородского муниципального образования по принадлежности. Указанные органы направляют дела в ГУП «Московская социальная гарантия», которое передает их в свою очередь в Городскую межведомственную комиссию. Это положение распространяется на детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в возрасте до 23 лет. 
Однако обязанность по формированию и внесению указанными органами дел по обеспечению жилыми помещениями лиц указанной категории в возрасте старше 23 лет из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, законодательно не закреплена. В связи с этим при обращении лиц старше 23 лет из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, по вопросу обеспечения жилыми помещениями в указанные органы последние не принимают такие обращения, поскольку это не входит в их обязанности и зону ответственности, несмотря на то обстоятельство, что данные лица являются выпускниками их учреждений.    
Единственный, кто во всех случаях оказывает содействие данным лицам в сборе необходимых документов и внесении дел на рассмотрение Городской межведомственной комиссии - это благотворительный центр «Соучастие в судьбе».  
Таким образом, при отсутствии нормативно закрепленного порядка формирования и внесения дел лиц старше 23 лет из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Городскую межведомственную комиссию и, как следствие, отсутствии такого права у перечисленных выше органов, возникает вопрос о том, кто должен осуществлять эту деятельность? 
Учитывая изложенное, полагаю, что исходя из изменений, внесенных Законом № 15-ФЗ в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа необходимо привести в соответствие Закон № 61 и постановление № 854-ПП в части закрепления обязанности законных представителей детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из их числа, в том числе в возрасте старше 23 лет, учтенных до 1 января 2013 года, формировать и передавать дела своих подопечных, не обеспеченных жилыми помещениями, на рассмотрение Городской межведомственной комиссии. Кроме того, необходимо  установить единый порядок внесения таких дел в Городскую межведомственную комиссию как для лиц в возрасте до 18 лет, так и для лиц старше 23 лет, учтенных до 1 января 2013 года.
Также, принимая во внимание, что перечень документов, необходимых для формирования дела и вынесения его на рассмотрение Городской  межведомственной комиссии, предусмотрен постановлением № 854-ПП и является открытым и доступным, следует закрепить право лиц старше 23 лет из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не реализовавших свое право на обеспечение жилым помещением, самостоятельно обращаться в Городскую межведомственную комиссию для рассмотрения данного вопроса. При этом поручить ГУП «Московская социальная гарантия» в случае возникновения трудностей у указанных лиц ввиду отсутствия достаточного жизненного опыта и знаний оказывать содействие в получении необходимых документов.
Таким образом, должны быть предусмотрены порядок и механизм реального разрешения ситуаций, связанных с нереализованным правом на обеспечение жилыми помещениями лиц старше 23 лет из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Это будет способствовать соблюдению гарантий права указанных лиц на получение бесплатного жилого помещения, учитывая, что для рассматриваемой категории установлена федеральная гарантия обеспечения бесплатным жильем и случаи необеспечения или несвоевременного обеспечения жилыми помещениями таких лиц по вине государственных органов должны быть исключены.

5.3. Обеспечение прав несовершеннолетних при отчуждении принадлежащего им имущества

Порядок распоряжения имуществом, которое принадлежит лицам, находящимся под опекой или попечительством, предполагает, что опекун не вправе без предварительного разрешения органа опеки и попечительства совершать, а попечитель - давать согласие на совершение сделок по отчуждению, в том числе обмену или дарению, имущества подопечного, сдаче его внаем (в аренду), в безвозмездное пользование или в залог, сделок, влекущих отказ от принадлежащих подопечному прав, раздел его имущества или выдел из него долей, а также любых других сделок, влекущих уменьшение имущества подопечного (пункт 2 статьи 37 ГК РФ).
Эти правила в силу пункта 1 статьи 28 ГК РФ применяются к сделкам с имуществом малолетних, совершаемых его родителями, которые согласно статье 64 Семейного кодекса Российской Федерации являются законными представителями несовершеннолетних детей, выступают в защиту их прав и интересов в отношениях с любыми физическими и юридическими лицами (пункт 1) и не вправе представлять интересы своих несовершеннолетних детей, если органом опеки и попечительства установлено, что между интересами родителей и детей имеются противоречия (пункт 2).
Процедурные нормы, касающиеся выдачи органами опеки и попечительства предварительных разрешений, распространяются и на случаи управления родителями (усыновителями) имуществом своих детей в возрасте от 14 до 18 лет (пункт 1 статьи 26 ГК РФ, пункт 3 статьи 60 Семейного кодекса Российской Федерации).
Закрепленный приведенными положениями гражданского и семейного законодательства в их взаимосвязи специальный порядок совершения сделок с принадлежащим несовершеннолетним имуществом направлен на защиту прав и интересов несовершеннолетних.
Органы опеки и попечительства не вправе произвольно запрещать сделки по отчуждению имущества несовершеннолетних детей, совершаемые их родителями. 
Однако не во всех случаях органы опеки и попечительства объективно и с позиции закона подходят к выполнению возложенной на них функции. 
Так, в 2012 году в аппарат Уполномоченного обратилась многодетная мать Щ. с жалобой на отказ органа опеки и попечительства в выдаче разрешения на заключение договора купли-продажи однокомнатной квартиры. Из материалов дела и представленных документов следовало, что Щ. и ее несовершеннолетний сын Р., 1997 г.р., - сособственники отдельной однокомнатной квартиры общей площадью 35,2 кв. метра в городе Москве с долями в праве общей долевой собственности 1/3 у Р. и 2/3 у Щ. Кроме того, Щ. и ее родная сестра являлись сособственниками отдельной двухкомнатной квартиры общей площадью 44,6 кв. метра в городе Москве с долей в праве общей долевой собственности по 1/2 за каждой из них. В целях улучшения жилищных условий семьи путем строительства коттеджа в Московской области, заключив соответствующие договоры и оплатив по ним первоначальные авансовые суммы (при этом не имея достаточных средств для оплаты по договорам в полном объеме), Щ. обратилась в орган опеки и попечительства  муниципалитета внутригородского муниципального образования Кузьминки  с просьбой дать разрешение на оформление договора купли-продажи указанной однокомнатной квартиры с одновременным дарением несовершеннолетнему сыну Р. принадлежащих ей 4/10 долей в праве общей долевой собственности в двухкомнатной квартире, где ее сын зарегистрирован по месту жительства и будет проживать. Муниципалитетом внутригородского муниципального образования Кузьминки Щ. было отказано в выдаче разрешения на заключение договора купли-продажи на данных условиях на основании того, что сделка не соответствует интересам несовершеннолетнего Р., и дарение ему 4/10 долей в двухкомнатной квартире прикрывает фактическую сделку купли-продажи однокомнатной квартиры и правовых последствий иметь не может.
Между тем действующее гражданское законодательство не запрещает совершение сделок с недвижимым имуществом и долями в праве собственности на недвижимое имущество, принадлежащими несовершеннолетним, если при этом не ущемляются их имущественные права. 
В силу части 1 статьи 3 Конвенции о правах ребенка от 20 ноября 1989 года во всех действиях в отношении детей независимо от того, предпринимаются они государственными или частными учреждениями, занимающимися вопросами социального обеспечения, судами, административными или законодательными органами, первоочередное внимание уделяется наилучшему обеспечению интересов ребенка. 
Согласно пункту 3 статьи 5 Федерального закона «Об опеке и попечительстве» одним из основных принципов государственного регулирования деятельности по опеке и попечительству является обеспечение защиты прав и законных интересов подопечных.
Как того требует часть 1 статьи 65 Семейного кодекса Российской Федерации, многодетная мать Щ. осуществляла родительские права в соответствии с интересами своих несовершеннолетних детей, не нарушая при этом прав сына Р. Обеспечение интересов детей являлось предметом основной ее заботы.
Имея необходимость в продаже квартиры, принадлежащей на праве общей долевой собственности ей и несовершеннолетнему сыну Р., в целях улучшения жилищных условий для своей семьи, в том числе всех своих несовершеннолетних детей, Щ. при этом намерена была передать в дар сыну Р. принадлежащую ей долю в другом жилом помещении, где ребенок зарегистрирован по месту жительства и семья проживала в период обращения в орган опеки и попечительства, долю не меньшей площади, чем та, собственником которой ребенок являлся. В результате сделок уменьшения имущества у несовершеннолетнего Р. и ухудшения его имущественного положения произойти не могло. Отчуждение однокомнатной квартиры отвечало интересам несовершеннолетнего Р. и не противоречило требованиям действующего законодательства.
Понятие притворной сделки определено статьей 170 ГК РФ - это сделка, которая совершена с целью прикрыть другую сделку. Стороны в притворной сделке не стремятся к достижению того правового результата, который должен возникнуть из данной сделки. Стороны хотят лишь создать видимость возникновения, изменения или прекращения гражданских прав и обязанностей, которые вытекают из этой сделки. Характерным признаком притворной сделки является то, что стороны стремятся замаскировать путем ее совершения подлинные намерения, то есть прикрыть ту сделку, которую они в действительности имеют в виду. Напротив, если стороны четко и недвусмысленно заявляют о своих подлинных намерениях в той сделке (сделках), которую они совершают, то отпадают основания для квалификации этой сделки как притворной, поскольку она ничего не прикрывает.
В рассматриваемом же случае стороны стремились к достижению того правового результата, который должен возникнуть из сделок купли-продажи и дарения. Стороны не имели намерения создать видимость возникновения, изменения или прекращения гражданских прав и обязанностей, которые вытекают из этих сделок.
Ни сделка купли-продажи, ни сделка дарения, которые Щ. намерена была  осуществить, не являются притворными. 
Поскольку обращение Уполномоченного к руководителю муниципалитета внутригородского муниципального образования Кузьминки о восстановлении нарушенного права не привело к положительному результату (орган опеки и попечительства настаивал на правильности своей позиции), сотрудниками аппарата Уполномоченного Щ. было оказано содействие в сборе необходимых документов и обращении в суд с заявлением о признании незаконным отказа муниципалитета внутригородского муниципального образования Кузьминки в даче согласия на продажу квартиры с одновременным дарением несовершеннолетнему доли в праве собственности на квартиру и обязании указанного муниципалитета разрешить сделку с приведенным условием.
Решением Кузьминского районного суда города Москвы заявление Щ. было удовлетворено в полном объеме. Решение вступило в законную силу и было исполнено путем вынесения муниципалитетом внутригородского муниципального образования Кузьминки постановления о предварительном разрешении сделки купли-продажи квартиры, в число собственников которой входит несовершеннолетний Р. 
В целях недопущения в дальнейшем неквалифицированного подхода к выполнению обязанности по обеспечению защиты имущественных прав несовершеннолетних и их законных интересов органами опеки и попечительства, необходимо обобщить практику выдачи предварительных разрешений на совершение сделок по отчуждению имущества несовершеннолетних и отказов в выдаче разрешений, результаты обобщения довести до сведения органов опеки и попечительства, осуществляющих свою деятельность на территории города Москвы. 

5.4. О реорганизации образовательных учреждений

Опыт объединения государственных образовательных учреждений, когда к успешной школе присоединяли отстающие, имелся в Москве и раньше. Однако это были единичные случаи. Массовая реорганизация государственных образовательных учреждений города Москвы началась в апреле 2012 года после подведения итогов электронной записи в первый класс, которая выявила 82 московские школы, не набравшие ни одного полноценного первого класса. В то же время в 30 образовательных учреждений стояла очередь из желающих записать туда своих детей. 
В связи с этим для оптимизации управления образовательными учреждениями, а также в целях распространения положительного опыта «сильных» учебных заведений на отстающие в Москве начался процесс объединения государственных образовательных учреждений: отстающие школы стали присоединять к более успешным образовательным учреждениям, показавшим лучшие результаты.
Однако этот процесс вызвал недовольство со стороны родителей учащихся ряда образовательных учреждений, которые обратились с соответствующими заявлениями к Уполномоченному. Большинство обращений поступило от родителей, дети которых обучаются в «сильных» школах. По их мнению, слияние школ с абсолютно разным уровнем знаний детей, требованиям к ним, разными программами может привести к разрушению образовательного процесса, возникновению конфликтов между детьми и, соответственно, отрицательно отразиться на качестве образования. 
Также родители сообщали, что решение об объединении образовательных учреждений принималось без предварительного согласования с ними. Отсутствие достаточной информации только усугубляло и без того сложную ситуацию, приводило к возникновению конфликтов.
Департамент образования города Москвы в ответ на обращение Уполномоченного, а также на многочисленные обращения родителей сообщил, что слияние школ - инициатива самих учебных заведений, которую они не могут принять без согласия родителей. Их мнение должен выражать управляющий совет школы, обладающий на сегодняшний день очень серьезными правами. В том случае, если родители не согласны с объединением, они вправе прийти в управляющие советы школ и высказать свою позицию по данному вопросу.
Если в начале процесса реорганизации предполагалось, что объединению подвергнутся только те школы, где не смогли набрать первый класс, то в дальнейшем стали объединяться вполне успешные школы, также в процесс оказались вовлечены и дошкольные образовательные учреждения. В Москве стали создавать образовательные комплексы. 
Если в первом случае причины реорганизации образовательных учреждений вполне понятны: в результате присоединения к «сильной» школе планировалось повышение уровня образования отстающей, то в качестве основной причины объединения успешных школ Департамент образования города Москвы указал оптимизацию образовательных услуг.
Вторая волна реорганизации образовательных учреждений проходит более организованно. В связи с этим количество обращений, поступивших к Уполномоченному, уменьшилось.
Департамент образования города Москвы в своем ответе на запрос Уполномоченного сообщил, что рассмотрение вопросов о реорганизации государственных образовательных учреждений предусматривает ряд принципиальных позиций: доступность востребованных московскими семьями качественных образовательных услуг, обоюдное желание коллективов педагогов и родителей при принятии решения о подаче документов на рассмотрение данного Департамента вопроса о реорганизации и аргументированное обоснование подобного решения со стороны администрации учреждений. В случае несоблюдения основных позиций предложения по реорганизации государственных образовательных учреждений Департаментом образования города Москвы не принимаются и возвращаются на доработку.
Вместе с тем хотелось бы обратить внимание, что создание образовательных комплексов в ряде случаев может быть достаточно эффективным, однако этот процесс сам по себе не является необходимым условием повышения качества образовательных услуг и не должен распространяться на все образовательные учреждения города Москвы. 
В Москве наряду с общеобразовательными учреждениями действуют специальные (коррекционные) общеобразовательные школы, образовательные учреждения санаторного типа, специальные образовательные учреждения для детей и подростков с девиантным поведением, образовательные учреждения, в которых обучаются одаренные дети, а также инклюзивные школы, где обучаются дети с ограниченными возможностями здоровья (далее - дети с ОВЗ).
Решение вопроса о включении перечисленных образовательных учреждений в образовательные комплексы должно быть очень взвешенным и обдуманным.
Так, например, перед принятием решения о присоединении образовательного учреждения санаторного типа, специальной (коррекционной) школы или школы, в которой обучаются дети с ОВЗ, к образовательным учреждениям со сложной программой обучения, например, лицею, гимназии необходимо оценить, смогут ли дети присоединяемых школ в силу своего состояния здоровья освоить сложную образовательную программу лицея или гимназии, не станут ли такие преобразования серьезным испытанием для их здоровья. В то же время, смогут ли в присоединяемых образовательных учреждениях создать специальные условия для обучения детей, учитывающие их состояние здоровья, готовы ли учителя обучать таких детей? 
Отдельный разговор об образовательных учреждениях, в которых обучаются одаренные дети, к которым требуется особый подход и обучение. Специфика учеников данных школ, а также усиленная программа их обучения свидетельствует о нецелесообразности включения указанных образовательных учреждений в создаваемые образовательные комплексы.
Также следует с осторожностью подходить к вопросу объединения специальных образовательных учреждений для детей и подростков с девиантным поведением с общеобразовательными учреждениями.
До недавнего времени в Москве было 11 школ для детей с девиантным поведением: по одной в каждом административном округе плюс специальная общеобразовательная школа № 11 «Шанс» (далее - школа «Шанс»), в которую принимаются подростки, совершившие общественно опасные деяния. В настоящее время в результате реорганизации в состав крупных образовательных комплексов вошли четыре школы для подростков с девиантным поведением.
Контингент воспитанников учреждений для детей и подростков с девиантным поведением - это трудные подростки, требующие определенного внимания и, конечно, специальной подготовки педагогического коллектива. Нормы наполняемости классов в таких учреждениях не более 10 - 12 человек.
В данных образовательных учреждениях не только создаются условия для получения трудными детьми и подростками среднего образования, но и осуществляется колоссальная работа по их психологической, медицинской и социальной реабилитации, включая коррекцию их поведения и адаптацию в общество. После окончания уроков жизнь в школе не прекращается: проходят занятия с психологом, логопедом, дефектологом, занятия по социализации, затем настает время школьных кружков.
В связи с этим норматив финансирования на одного ребенка в спецшколах составляет 750 тыс. рублей в год. Это в шесть раз больше, чем в обычных массовых школах - 123 тыс. рублей. В случае присоединения образовательного учреждения для детей и подростков с девиантным поведением к общеобразовательному учреждению данный норматив уменьшается до уровня норматива общеобразовательной школы и составляет 123 тыс. рублей. 
Конечно, такое слияние выгодно с финансовой точки зрения, но вот насколько оно целесообразно и отвечает ли оно интересам несовершеннолетних, покажет время.
Особого внимания требует ситуация, сложившаяся со  школой «Шанс», которая была создана в 2004 году распоряжением Правительства Москвы от 30 августа 2004 года № 1710-РП «О создании государственного образовательного учреждения специальной общеобразовательной школы Департамента образования города Москвы».
В школу принимаются подростки от 11 до 18 лет, совершившие общественно опасные деяния, нуждающиеся в особых условиях воспитания и требующие специального педагогического подхода. 
Учебно-воспитательный процесс в школе направлен на реабилитацию воспитанников и охватывает работу по обеспечению педагогической, психологической, социальной и медицинской помощи подросткам с учетом их индивидуальных особенностей. Основное направление работы - повышение мотивации к учебному труду.
В школе воспитанники получают основное общее и среднее (полное) общее образование, имеется лицензия на право обучения отдельных категорий несовершеннолетних с ОВЗ, в частности с учетом особенностей психофизического развития и индивидуальных возможностей обучающихся (VIII вид).
Также школа осуществляет профессиональную подготовку воспитанников по профессиям: садовник, рабочий зеленого хозяйства, оператор ЭВМ, слесарь по ремонту автомобилей, монтажник радиоэлектронной аппаратуры и приборов. Воспитанники обучаются по одной из выбранных специальностей и после сдачи квалификационных экзаменов получают 2 разряд. 
В школе работают кружки военно-патриотической, художественно-эстетической направленности, спортивные секции, правовой клуб, кружки профориентационной направленности, школьная газета. 
За годы деятельности накоплен колоссальный опыт работы с детьми и подростками с девиантным поведением, сложился опытный педагогический коллектив, умеющий работать с данной категорией детей.
Таким образом, данное учебное заведение призвано оградить воспитанников от негативного внешнего влияния. При этом его деятельность нельзя рассматривать как исполнение наказания в виде лишения свободы.
Основанием для зачисления несовершеннолетних в школу является постановление судьи или приговор суда.
Так, согласно части 2 статьи 92 Уголовного кодекса Российской Федерации несовершеннолетний, осужденный к лишению свободы за совершение преступления средней тяжести, а также тяжкого преступления, может быть освобожден судом от наказания и помещен в специальное учебно-воспитательное учреждение закрытого типа органа управления образованием. Помещение в специальное учебно-воспитательное учреждение закрытого типа применяется как принудительная мера воспитательного воздействия в целях исправления несовершеннолетнего, нуждающегося в особых условиях воспитания, обучения и требующего специального педагогического подхода. Однако эта статья Уголовного кодекса Российской Федерации практически не используется московскими судами. 
По данным ГУ МВД России по г. Москве, в 2012 году за совершение преступлений было привлечено к уголовной ответственности 787 несовершеннолетних, из них 522 являются жителями Москвы. 
В то же время, по информации Управления Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации в г. Москве, в 2012 году были осуждены за совершение преступлений, но освобождены от наказания и помещены в специальное учебно-воспитательное учреждение закрытого типа только 9 несовершеннолетних. 
Также комплектование данного учреждения происходит путем направления туда несовершеннолетних на основании постановления суда. 
Решение о направлении материалов в суд принимает комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав после поступления прекращенных уголовных дел в отношении несовершеннолетних, на момент совершения общественно опасного деяния не достигших возраста привлечения к уголовной ответственности, а также несовершеннолетних, достигших указанного возраста, однако не подлежащих уголовной ответственности в связи с тем, что вследствие отставания в психическом развитии, не связанного с психическим расстройством, во время совершения общественно опасного деяния не могли в полной мере осознавать фактический характер и общественную опасность своих действий (бездействия) либо руководить ими, или материала об отказе в возбуждении уголовного дела.
Однако за последние годы количество несовершеннолетних, направленных в школу на основании постановления суда по ходатайству комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, сократилось.
По данным ГУ МВД России по г. Москве, в 2012 году было вынесено 586 постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела в отношении несовершеннолетних, не достигших возраста привлечения к уголовной ответственности. Вместе с тем в суды было направлено только 20 материалов о помещении несовершеннолетних, не подлежащих уголовной ответственности, в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа. 
По мнению психологов, именно места лишения свободы являются «университетами», в которых завершается формирование девиантного поведения подростков и ухода их в криминальную среду, поэтому своевременное помещение несовершеннолетних правонарушителей в школу «Шанс» позволяет оказать им комплексную помощь и является более эффективным средством профилактики совершения повторных правонарушений, чем направление их для отбывания наказания в места лишения свободы или оставление их  в асоциальных семьях.
Из-за отсутствия достаточного контингента воспитанников в 2011 году рассматривался вопрос о ликвидации школы «Шанс» и переводе воспитанников в аналогичные образовательные учреждения Московской области. Вместе с тем ликвидация данного учреждения привела бы к тому, что в городе не осталось бы ни одной общеобразовательной школы закрытого типа для детей и подростков с девиантным поведением.
В связи со сложившейся ситуацией Уполномоченным было направлено обращение к Мэру Москвы с просьбой рассмотреть вопрос о сохранении школы «Шанс». Также в адрес председателя Московского городского суда было направлено обращение с просьбой проинформировать судей города о деятельности данной школы. 
Однако ситуация в 2012 году не изменилась. Из-за отсутствия достаточного контингента воспитанников угроза закрытия школы сохранялась. 
Уполномоченным была проведена работа по выявлению причин недостаточного комплектования учреждения. В ответе ГУ МВД России по г. Москве на запрос Уполномоченного указано, что одной из важнейших проблем комплектования указанного учреждения является необходимость проведения полного медицинского, в том числе психиатрического обследования, порядок и процедура проведения которых никакими правовыми актами не закреплена. В результате это приводит к длительным временным и физическим затратам.
Кроме того, не определена процедура проведения комплексного обследования несовершеннолетних, в отношении которых рассматривается вопрос о направлении в указанную школу, для подготовки заключения психолого-медико-педагогической комиссии с рекомендациями по оказанию им психолого-медико-педагогической помощи и определению форм дальнейшего обучения. В результате в каждом конкретном случае эта процедура проходит по-разному.
Также одной из причин, препятствующих направлению несовершеннолетних в школу «Шанс», является явное нежелание родителей (законных представителей). При этом анализ практики рассмотрения указанных материалов показывает, что как комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав, так и судьями мнение родителей учитывается в приоритетном порядке.
Таким образом, проблемы комплектования школы «Шанс» возникают из-за несовершенства действующего федерального законодательства, отсутствия судебной практики. Работа по устранению причин недостаточного комплектования учреждения потребует длительного времени. 
Однако вместо того, чтобы направить усилия на сохранение единственной в городе школы закрытого типа власти принимают предложения, поступившие от заместителя Губернатора Тверской области и Министра образования Московской области, об оказании содействия в комплектовании аналогичных учебно-воспитательных учреждений, расположенных на территориях данных областей.
В связи с угрозой закрытия школы «Шанс» Уполномоченным было направлено повторное обращение к Мэру Москвы. В своем письме Уполномоченный указал, что данное образовательное учреждение является компонентом общей государственной системы профилактики детской безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Представляется нецелесообразным закрывать данное учебное заведение, так как его ликвидация приведет к тому, что в городе не останется ни одной общеобразовательной школы закрытого типа для детей и подростков с девиантным поведением. Ситуация с ее комплектованием может в любой момент измениться, и возникнет необходимость в образовательном учреждении данного типа. В связи с этим  было бы более правильным не ликвидировать данное образовательное учреждение, а оставив его в системе учреждений профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, расширить его функции. 
Коллектив школы «Шанс» подготовил предложения по ее реорганизации, позволяющие сохранить уникальное учебное заведение и в случае изменения ситуации вернуться к осуществлению своей основной деятельности по реабилитации несовершеннолетних правонарушителей.
В связи с этим Уполномоченный просил Мэра Москвы рассмотреть вопрос о сохранении школы «Шанс». К сожалению, данное ходатайство осталось без удовлетворения. 
Поскольку Москва по многим показателям является примером для других регионов, в сложившейся ситуации этот пример может оказаться отрицательным: в то время как общеобразовательные школы закрытого типа действуют во многих субъектах Российской Федерации, в Москве рассматривается вопрос о ликвидации подобного учебного заведения.
Ситуация остается на контроле Уполномоченного.

5.5. О проблемах финансирования образовательных учреждений

С октября 2011 года образовательные учреждения города Москвы, участвующие в реализации пилотного проекта по развитию общего образования, перешли на новую систему нормативно-подушевого финансирования,  которая подразумевает отказ от единой тарифной сетки, традиционных доплат и надбавок, но вводит условную единицу «стоимость одного ученикочаса» в качестве меры затрат на подготовку среднестатистического школьника. В ходе реализации указанного пилотного проекта выявился ряд проблем, на которые хотелось бы обратить внимание. 
В Москве функционирует большое количество разнообразных государственных образовательных учреждений как типовых, так и нетиповых.
Нетиповые государственные образовательные учреждения создаются в целях обеспечения возможностей получения общего образования для детей, проявивших выдающиеся способности, детей, имеющих повышенную мотивацию к обучению, а также детей с ОВЗ и других категорий детей, для которых требуется создание особых условий для реализации ими права на образование.
Современное общество для своего дальнейшего развития нуждается в неординарных творческих личностях. В связи с этим одной из приоритетных задач современного общества является обеспечение условий, способствующих максимальному раскрытию потенциальных возможностей одаренных детей, в том числе совершенствование государственной системы выявления одаренных детей с раннего возраста, их развития, оказания адресной поддержки каждому ребенку, проявившему незаурядные способности, разработка индивидуальных «образовательных маршрутов» с учетом специфики творческой и интеллектуальной одаренности ребенка, формирование личностного и профессионального самоопределения.
Президент Российской Федерации в своем Указе от 7 мая 2012 года № 599 «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки» поручил Правительству Российской Федерации разработать комплекс мер, направленных на выявление и поддержку одаренных детей и молодежи. 
Раннее выявление, обучение и воспитание одаренных детей составляет одну из главных задач совершенствования системы образования. Данное требование объясняется тем, что отсутствие необходимых условий для  развития таких детей может привести к утрате их способностей и тем самым нанести непоправимый ущерб качеству интеллектуального потенциала общества.
Таким образом, одаренным детям, особенно учащимся старших классов, необходимо создавать условия для дальнейшего интеллектуального роста.   
Следует отметить, что одаренные дети не всегда могут развиваться в массовой школе, им нужна «питательная» среда - коллектив таких же мотивированных детей и наставников, а также усиленная программа. В обычной школе такому ребенку будет скучно, из-за отсутствия нагрузки он может утратить свои способности. Также в обычной школе нет учителей, которые могли бы эффективно работать с такими детьми.
Кроме того, одаренные дети - это, как правило, очень «неудобные» ученики. И в школе с традиционным подходом к образованию им некомфортно: они раздражают и учителей, и своих товарищей странными вопросами, неуместными предложениями, необычными идеями, ленью при выполнении простых заданий и в целом слабой самоорганизацией. 
Развитие одаренных школьников можно стимулировать помещением их в среду столь же талантливых сверстников, организуемую квалифицированными учителями. Для обучения одаренных детей требуются создание специальных условий, индивидуальный подход к каждому ученику и, соответственно, больше рабочего времени учителя. 
В связи с этим образовательные учреждения, в которых обучается данная категория детей, должны иметь повышенное бюджетное финансирование, которое позволяло бы им иметь усиленную программу и дополнительные часы, деление на группы по профильным предметам, ассистентов, специализированные кабинеты и лаборатории. При этом следует отметить, что финансированием, направляемым в обычные школы, нельзя создать эффект особой образовательной среды, который присутствует в специализированных школах для одаренных детей.
Денежные средства, вложенные в обучение одаренных детей, со временем окупятся, так как на эти деньги будут подготовлены высококлассные специалисты, способные внести наибольший вклад в развитие общества. Это прекрасно поняли еще в СССР, когда в 60-е годы в Москве стали открываться  специализированные школы, первыми из которых были физико-математические. 
Нормативы финансового обеспечения государственной услуги по предоставлению начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования в государственных образовательных учреждениях утверждены постановлением Правительства Москвы от 22 марта 2011 года № 86-ПП «О проведении пилотного проекта по развитию общего образования в городе Москве» (далее - постановление № 86-ПП). 
Однако постановление № 86-ПП не предусматривает какого-либо дополнительного финансирования образовательных учреждений для одаренных детей. Существующие методические основы расчета нормативов затрат на услуги, оказываемые общеобразовательными учреждениями, не позволяют учесть все особенности педагогического сопровождения образования талантливых детей, влияющие на величину соответствующего норматива, что приводит к неэффективности нормативного подушевого финансирования услуг.
В 2011 году Правительством Москвы была утверждена Государственная программа города Москвы на среднесрочный период (2012-2016 гг.) «Развитие образования города Москвы («Столичное образование»), предусматривающая в том числе и адресные мероприятия по поддержке особых категорий обучающихся и воспитанников, включая одаренных и высокомотивированных обучающихся. В частности, для формирования комплексной системы их выявления и поддержки предусмотрено внедрение нормативов подушевого финансирования педагогического сопровождения одаренных детей. Однако до настоящего времени каких-либо изменений в данной области нет.  
Таким образом, необходимо рассмотреть вопрос о внесении изменений в постановление № 86-ПП, предусматривающее установление отдельного коэффициента к нормативу финансирования государственной образовательной услуги для одаренных детей.

Создание особых условий для реализации права на образование требуется и детям с ОВЗ.
По данным Департамента образования города Москвы, по состоянию на 15 октября 2012 года в обычных классах образовательных учреждений города обучаются 7907 детей-инвалидов, а также 2602 детей с ОВЗ; в специальных (коррекционных) классах для детей с ОВЗ, организованных при общеобразовательных учреждениях общего типа, обучаются 135 детей-инвалидов и 388 детей с ОВЗ.
На основании Закона города Москвы от 29 апреля 2009 года № 16 «Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья в городе Москве» лицам с ОВЗ должны быть созданы условия для получения образования. Вместе с тем постановление № 86-ПП предусматривает введение коэффициента дополнительного финансирования государственной образовательной услуги только на детей-инвалидов. 
Но не все дети с инвалидностью нуждаются в создании специальных условиях обучения и, следовательно, и в дополнительном финансировании. В тоже время в образовательных учреждениях города обучаются несовершеннолетние, не имеющие статуса инвалида, но нуждающиеся в специальных условиях обучения, а значит, и в дополнительном финансировании. Так, например, только 20-30% из детей с нарушением интеллекта имеют статус инвалида, но все они нуждаются в занятиях с психологом, логопедом, дефектологом, что невозможно организовать без дополнительного финансового обеспечения образовательной услуги.
Проблема заключается в том, что порядок и условия признания лица, в том числе и несовершеннолетнего, инвалидом четко прописан в действующем законодательстве. В случае признания несовершеннолетнего инвалидом ему выдается справка, подтверждающая факт установления инвалидности. 
В то же время порядок признания несовершеннолетнего лицом с ОВЗ и выдача подтверждающей данный статус справки, а также иных документов, в которых были бы указаны конкретные рекомендации по созданию специальных условия для обучения (воспитания) этого ребенка, действующим законодательством не предусмотрены. 
В связи с этим Уполномоченным было направлено соответствующее обращение заместителю Мэра Москвы в Правительстве Москвы Л.М.Печатникову. В обращении было указано, что в связи с переходом системы столичного образования на новые экономические условия необходимо более внимательно относиться к проблемам образования детей с ОВЗ и своевременно принимать меры для сохранения и дальнейшего развития московской системы инклюзивного образования путем разработки и введения определения «дети с ОВЗ», установления отдельного коэффициента к нормативу финансирования соответствующей государственной образовательной услуги и разработки рекомендаций по созданию специальных образовательных условий для детей с ОВЗ в общеобразовательных учреждениях. 
Согласно полученному ответу заинтересованными структурами Правительства Москвы инициирована процедура определения понятия «ограниченные возможности здоровья» и статуса «ребенок с ОВЗ». Также осуществляется разработка перечня заболеваний, требующих создания специальных условий для обучения. 
После урегулирования вопроса о порядке установления статуса ребенка с ОВЗ необходимо внести изменения в постановление № 86-ПП,  предусматривающее введение коэффициента дополнительного финансирования государственной образовательной услуги для детей с ОВЗ. 
Ситуация остается на контроле Уполномоченного.
  
В 2011 году по заказу Уполномоченного было проведено исследование по теме «Проблема доступности среднего образования для несовершеннолетних лиц с ограниченными возможностями здоровья в городе Москве», результаты которого показали, что треть опрошенных семей, имеющих ребенка с ОВЗ, пользуются услугами каких-либо негосударственных образовательных учреждений, несмотря на то, что их услуги достаточно дороги, а их посещение часто сопряжено с дальними поездками. Однако родители отмечают, что образование и корректирующие мероприятия таких учреждений бывают эффективными, а с учетом того, что в ряде случаев образовательные учреждения не готовы обучать детей со сложными дефектами, у родителей нет иного выхода.
Прежде всего это касается детей, которые имеют тяжелые нарушения психического и умственного развития или сложные дефекты. Нередко это связано с тем, что школы и даже детские сады нацелены на передачу интеллектуальных знаний, а, например, ребенку со сложным дефектом необходимо, чтобы его научили конкретным бытовым навыкам, облегчающим жизнь ему и родителям (навыки пользования туалетом, мытья посуды, походов в магазин и пр.). Квалификации учителей, приходящих на дом (чаще всего дети со сложными множественными дефектами обучаются на дому) как из общеобразовательной школы, так и из школ VIII вида, недостаточно, чтобы не только вовлечь ребенка в образовательный процесс, но даже скорректировать имеющиеся у него нарушения.
Негосударственным образовательным организациям, имеющим государственную аккредитацию и реализующим основные общеобразовательные программы, в целях возмещения затрат в связи с предоставлением гражданам общего образования и бесплатного питания в период обучения из бюджета города Москвы предоставляются субсидии в случаях и порядке, предусмотренных постановлением Правительства Москвы от 28 декабря 2011 года № 640-ПП «Об утверждении порядка распределения и предоставления субсидий из бюджета города Москвы негосударственным образовательных организациям в целях возмещения затрат в связи с предоставлением гражданам общего образования и бесплатного питания в период обучения» (далее - постановление № 640-ПП). 
В начале 2012 года к Уполномоченному обратилось негосударственное образовательное учреждение «Школа святого Георгия», которое с 1992 года осуществляет свою деятельность по воспитанию, обучению и социально-трудовой адаптации и интеграции детей с ОВЗ. В школе обучаются учащиеся с крайне тяжелыми психоневрологическими диагнозами: выраженными интеллектуальными нарушениями с сочетанной патологией, тяжелыми формами аутизма, эпилепсией, отсутствием речи. 
В обращении было указано, что финансирование данной школы осуществляется без возмещения затрат на создание специальных условий для обучения детей-инвалидов. В то время как для государственных образовательных учреждений предусмотрены корректирующие коэффициенты к нормативам в целях обеспечения образовательного процесса обучающихся из числа детей-инвалидов.
Уполномоченным было направлено обращение заместителю Мэра Москвы в Правительстве Москвы по вопросам социального развития с просьбой  рассмотреть вопрос о возможности изменения порядка финансирования негосударственных образовательных организаций в части возмещения им затрат на создание условий проведения образовательного процесса для детей с ОВЗ путем внесения соответствующих изменений в постановление № 640-ПП. 
В обращении было указано, что обеспечение прав граждан на образование, удовлетворение их потребностей в образовании, развитие образования в соответствии со статьей 3 Закона города Москвы «О развитии образования в городе Москве» провозглашаются приоритетными направлениями деятельности органов государственной власти города Москвы. Политика города Москвы в области образования основывается в том числе на принципе признания права на специальные условия проведения образовательного процесса для детей и подростков с ОВЗ. Негосударственные школы, в которых обучаются дети с ОВЗ, так же, как и государственные образовательные учреждения создают специальные условия для обучения данной категории детей. В связи с этим представляется целесообразным возмещение негосударственным образовательным организациям затрат на создание этих условий.
В ответе, полученном из Правительства Москвы, было указано, что проводится работа по внесению изменений в постановление № 640-ПП. В дальнейшем постановлением Правительства Москвы от 18 сентября 2012 года № 490-ПП в постановление № 640-ПП были внесены изменения, предусматривающие  введение для негосударственных образовательных организаций корректирующих коэффициентов к нормативам в целях обеспечения образовательного процесса обучающихся из числа детей-инвалидов.
В сложной ситуации в 2012 году оказались негосударственные учреждения города Москвы для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. 
Финансирование расходов указанных образовательных учреждений в соответствии с пунктом 3 постановления Правительства Москвы от 15 мая 2007 года № 376-ПП «О мерах по реализации Закона города Москвы от 30 ноября 2005 года № 61 «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в городе Москве» (далее - постановление № 376-ПП) должно осуществляться исходя из норм обеспечения воспитанников и выпускников соответствующих государственных образовательных учреждений города Москвы на основании договоров, заключаемых между учреждениями и окружными управлениями образования Департамента образования города Москвы. 
В 2011 году на основании распоряжения Правительства Москвы от 5 июля 2011 года № 516-РП «Об изменении ведомственной подчиненности отдельных государственных образовательных учреждений Департамента образования города Москвы» государственные образовательные учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, были переданы от Департамента образования города Москвы в подчинение Департамента семейной и молодежной политики города Москвы, который в дальнейшем стал осуществлять их финансирование. 
Вместе с тем вопрос финансирования негосударственных учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, оказался не урегулирован. Так как соответствующие изменения в пункт 3 постановления Правительства Москвы № 376-ПП не были внесены, денежные средства на финансирование данных учреждений Департаменту семейной и молодежной политики города Москвы не передавались. В то же время окружные управления образования Департамента образования города Москвы не заключили договоры с негосударственными образовательными учреждениями для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на их финансирование в 2012 году. В связи с этим с января 2012 года указанные учреждения перестали получать денежные средства на содержание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. 
По данному вопросу Уполномоченный обратился в Департамент образования  города Москвы. Согласно полученному ответу в целях обеспечения финансирования негосударственных учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, необходимо было принять нормативный правовой акт Правительства Москвы, предусматривающий внесение изменений в пункт 3 постановления Правительства Москвы № 376-ПП. Из ответа также следовало, что Департамент семейной и молодежной политики города Москвы подготовил соответствующий проект и согласовал его с Департаментом образования города Москвы. Однако принятие данного документа затягивалось.
На основании распоряжения Правительства Москвы от 8 августа 2012года № 415-РП «Об изменении ведомственного подчинения отдельных государственных бюджетных учреждений города Москвы» государственные образовательные учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, были переданы в подчинение ДСЗН. 
Однако вопрос финансирования негосударственных образовательных учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, так и остался открытым: соответствующие изменения в пункт 3 постановления Правительства Москвы № 376-ПП не внесены, денежные средства на содержание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, указанным учреждениям не предоставлены.
В связи со сложившейся ситуацией Уполномоченный направил обращение заместителю Мэра Москвы в Правительстве Москвы Л.М.Печатникову с просьбой принять меры по скорейшему разрешению сложившейся ситуации.
Согласно полученному ответу Департаментом образования города Москвы был разработан проект постановления Правительства Москвы «Об утверждении Порядка предоставления субсидий из бюджета города Москвы негосударственным образовательным организациям города Москвы для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в 2012 г.». В дальнейшем постановлением Правительства Москвы от 24 декабря 2012 года № 796-ПП был утвержден Порядок предоставления субсидии из бюджета города Москвы негосударственным образовательным организациям для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в целях возмещения затрат, возникших в 2012 году в связи с предоставлением услуг по содержанию детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и предоставлением им дополнительных гарантий реализации права на образование.
Также в ответе было указано, что ДСЗН принимаются оперативные меры по внесению изменений в действующее законодательство города Москвы в части предоставления субсидии негосударственным образовательным учреждениям для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, начиная с 2013 года.  
По информации, полученной из ДСЗН, соответствующий проект постановления Правительства Москвы подготовлен и находится на стадии согласования в Правовом управлении Правительства Москвы.

5.6. О проблемах при реализации прав несовершеннолетних на образование

Право на образование закреплено в статье 43 Конституции Российской Федерации и является неотъемлемым правом каждого. Основное общее образование является обязательным и бесплатным.
В течение последних лет система образования претерпевала постоянные изменения как на уровне города Москвы, так и на уровне Российской Федерации в целом.
Министерство образования и науки Российской Федерации предприняло попытку урегулировать многочисленные споры, возникающие в связи с зачислением детей в образовательные учреждения, путем принятия 15 февраля 2012 года № 107 приказа «Об утверждении порядка приема граждан в общеобразовательные учреждения».
В соответствии с данным порядком правила приема граждан в муниципальные учреждения для обучения по основным общеобразовательным программам должны обеспечивать прием в указанные образовательные учреждения граждан, которые проживают на территории муниципального района, городского округа, закрепленной соответствующими органами местного самоуправления за конкретным муниципальным учреждением, и которые имеют право на получение общего образования.
В Москве прием в образовательные учреждения осуществляется в соответствии с Порядком комплектования государственных образовательных учреждений, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, системы Департамента образования города Москвы, утвержденным приказом Департамента образования города Москвы от 11 февраля 2011 года № 126, и Временными правилами регистрации электронных заявлений о приеме детей в первые классы общеобразовательных учреждений системы Департамента образования города Москвы, утвержденными приказом Департамента образования города Москвы от 21 ноября 2011 года № 910.
Теперь для того, чтобы зарегистрироваться в системе электронной записи в столичные школы необходимо наличие постоянной или временной регистрации в Москве. Именно это новшество закрыло в 2012 году дорогу к столичному образованию несовершеннолетним жителям Подмосковья, которые в предыдущие годы активно пользовались территориальной близостью к мегаполису.
В условиях агломерации, которую сейчас представляет собой Москва с «облепившими» ее городами-спутниками, формально относящимися к другому региону, жесткое деление на своих и чужих создает для жителей серьезные неудобства.
Подобная ситуация сложилась с жителями Инициативной улицы, которая располагается на окраине подмосковных Люберец в нескольких метрах от московского района Некрасовка. При этом дома, расположенные на этой улице, принадлежат столице, а земля - области. Раньше жители Инициативной улицы могли пользоваться ближайшими к ним школами и детскими садами Некрасовки, но теперь социальная инфраструктура столицы стала для них недоступна.
В 2012 году в соответствии с новыми правилами приема жители Инициативной улицы, которым не удалось зарегистрировать ребенка в Москве, должны пользоваться люберецкими школами, до ближайшей из которых необходимо добираться около 40 минут. 
Аналогичная ситуация сложилась с детскими садами: в сад на Вольской улице детей из Подмосковья не принимают, а до ближайшего детского сада Люберец от Инициативной улицы около 3 километров. 
Территориальный принцип набора в образовательные учреждения имеет свои границы применения. Если речь идет о первых классах, то школам проще набирать детей из близлежащих домов. В то же время, если в физико-математическую школу хочет поступить ребенок, действительно имеющий талант к языкам или к точным наукам, а ему отказывают, поскольку он из другого микрорайона или субъекта Российской Федерации (Московской области).
По мнению Уполномоченного, система приема в образовательные учреждения должна быть более гибкой: одно дело - начальная школа, а другое - профильная, которая может находиться и в другом районе, а не там, где проживает ребенок. 
Кроме этого, необходимо урегулировать вопрос зачисления в образовательные учреждения Москвы детей с ОВЗ, проживающих в Подмосковье в непосредственной близости от города, а также детей из семей, где старшие братья-сестры уже учатся в той или иной московской школе.
Сложившаяся ситуация вызвана не только территориальным принципом зачисления детей в образовательные учреждения, но и новой системой нормативно-подушевого финансирования школ, в соответствии с которой московская школа при зачислении ребенка, проживающего в Московской области, не получит на него финансирование. В аналогичной ситуации оказались и московские дети, проживающие в Московской области.
По мнению Уполномоченного, данная ситуация может быть урегулирована путем подписания руководителями субъектов Российской Федерации - города Москвы и Московской области соответствующего соглашения о взаиморасчетах при обучении подмосковных детей в столице и наоборот. В связи с этим Уполномоченным направлено обращение Мэру Москвы. Ситуация остается на контроле Уполномоченного.
В соответствии со статьей 9 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации образование и профессиональное обучение лиц, содержащихся в СИЗО, является одним из основных средств их исправления.
Получение образования лицами, отбывающим наказание в местах лишения свободы, не только способствует их успешной ресоциализации после освобождения, но и создает предпосылки для снижения уровня рецидивной преступности в стране. Как показала практика, рецидив преступности среди обучающихся в пять - шесть раз ниже, чем среди тех, кто в период отбывания наказания нигде не учился.   
В местах лишения свободы должны разрабатываться и осуществляться программы обучения, целями которых является улучшение перспектив на успешную социальную реабилитацию осужденных, поддержание в них силы духа и повышение уважения к самим себе. 
Изменения, внесенные в Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 года № 3266-I «Об образовании», касающиеся территориального принципа зачисления детей в образовательные учреждения и новой системы оплаты труда в школах, коснулись в том числе и лиц, оставленных для отбывания наказания в СИЗО города Москвы, а также несовершеннолетних подозреваемых и обвиняемых, содержащихся под стражей. 
В 2012 году к Уполномоченному стали поступать обращения от руководителей учреждений Федеральной службы исполнения наказаний об оказании содействия в восстановлении законных прав на получение образования осужденных, оставленных для отбывания наказания в СИЗО города Москвы, а также несовершеннолетних подозреваемых и обвиняемых, содержащихся под стражей. 
Согласно статье 50 Закона Российской Федерации «Об образовании» для несовершеннолетних подозреваемых и обвиняемых, содержащихся под стражей, администрацией мест содержания под стражей и органами государственной власти субъектов Российской Федерации создаются условия для самообразования.
Между тем следует иметь ввиду, что дети, содержащиеся под стражей, имеют не повышенные, а пониженные способности к учебе, не усиленную, а ослабленную мотивацию на получение новых знаний, в связи с чем для большинства из них такой способ получения образования, как самообразование, не приемлем.  
В соответствии с Законом Российской Федерации от 21 июля 1993 года № 5473-I «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» осуществлять общее и профессиональное образование осужденных и их профессиональное обучение обязаны учреждения, исполняющие наказание. Финансовое обеспечение деятельности учреждений, исполняющих наказание, является расходным обязательством Российской Федерации и осуществляется за счет средств федерального бюджета.
Положением об организации получения основного общего и среднего (полного) общего образования лицами, отбывающими наказание в виде лишения свободы в исправительных колониях и тюрьмах уголовно-исполнительной системы, утвержденным приказом Министерства юстиции Российской Федерации № 61 и Министерства образования и науки Российской Федерации № 70 от 27 марта 2006 года, создание вечерних (сменных) общеобразовательных школ и учебно-консультативных пунктов для обучения осужденных, оставленных для отбывания наказания в следственных изоляторах, не предусмотрено. 
Вместе с тем в городе Москве была отмечена положительная практика в решении вопросов организации обучения несовершеннолетних, находящихся в учреждениях временного содержания. Департамент образования города Москвы обеспечивал обучение лиц, находящихся в СИЗО № 5 и № 6 на основании договора, заключенного на безвозмездной основе между СИЗО и двумя образовательными учреждениями города Москвы.
В связи с переходом школ на новую систему оплаты труда и указания Департамента образования города Москвы от 2 февраля 2012 года № 01-08-152/12 обучение было прекращено. 
В настоящее время обучение осужденных, оставленных для отбывания наказания в СИЗО города Москвы, а также несовершеннолетних подозреваемых и обвиняемых, содержащихся под стражей, являющихся жителями города Москвы, восстановлено путем заключения соглашений «о сотрудничестве и совместной деятельности в сфере образования» между СИЗО и образовательным учреждением, опять-таки на безвозмездной основе. Однако такой подход к разрешению возникшей ситуации не может быть признан комплексным и устраняющим существующую проблему. 
В то же время лица, содержащиеся в учреждении, являющиеся жителями других регионов Российской Федерации, не зарегистрированные и никогда не обучавшиеся на территории города Москвы, но изъявившие желание получать общее среднее образование, в настоящее время лишены такой возможности.  
В связи с изложенным, учитывая общественную значимость и межведомственный характер обозначенной проблемы Уполномоченный обратился к Мэру Москвы, Министру образования и науки Российской Федерации, Директору Федеральной службы исполнения наказаний и Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации.
Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации признал актуальность проблемы, направив со своей стороны соответствующее обращение Министру юстиции Российской Федерации. 
По информации, полученной из Федеральной службы исполнения наказаний, в настоящее время Министерством юстиции Российской Федерации и Федеральной службой исполнения наказаний подготовлен проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» и иные законодательные акты Российской Федерации», в котором обязанность создания условий для получения начального общего, основного общего и среднего общего образования несовершеннолетним подозреваемым и обвиняемым возлагается на администрации СИЗО. Федеральной службой исполнения наказаний будет продолжена работа по организации общеобразовательного обучения подростков, содержащихся в учреждениях уголовно-исполнительной системы. 
Министерство образования и науки Российской Федерации в своем ответе сообщило, что при разработке совместно с Министерством юстиции Российской Федерации порядка оказания помощи в получении начального общего, основного общего и среднего общего образования несовершеннолетними лицами, подозреваемыми и обвиняемыми, содержащимися под стражей, учтет ситуацию, сложившуюся с образованием несовершеннолетних, содержащихся в СИЗО.
Ситуация остается на контроле Уполномоченного.

5.7. О ситуации на детских площадках

К сожалению, в последние годы в Москве увеличилось количество случаев получения несовершеннолетними травм различной степени тяжести как на детских, так и на спортивных площадках. При этом большинство несчастных случаев происходило в результате небезопасной конструкции оборудования, его неправильной установки и эксплуатации. 
В целях предупреждения детского травматизма в 2011 году в Москве была проведена масштабная проверка детских площадок города и выявлено 7 700 площадок, не соответствующих ГОСТам.
В связи с этим Правительством Москвы было принято решение о проведении в 2012 году работ по благоустройству дворовых территорий, в том числе по приведению детских площадок в соответствие с требованиями национального стандарта Российской Федерации ГОСТ Р 52301-2004 «Оборудование детских игровых площадок. Безопасность при эксплуатации. Общие требования».
Произошедший летом 2012 года в Москве и вызвавший большой общественный резонанс случай с пятилетней дочерью семьи Ж., погибшей от удара качелями, также показал, что необходимо в срочном порядке произвести реконструкцию детских площадок, заменив травмоопасные детские сооружения на более современные, гарантирующие высокий уровень безопасности.
В связи с этим Уполномоченный направил обращение Мэру Москвы, в котором было указано, что цельнометаллические качели, установленные на детских площадках, создают реальную угрозу жизни и здоровью детей, так как сиденье, имеющее металлическую рамку, может сильно травмировать ребенка, если случайно заденет его. В связи с этим необходимо в срочном порядке заменить травмоопасные детские сооружения на более современные, гарантирующие высокий уровень безопасности. 
По информации, полученной из Правительства Москвы, в городе были усилены меры, обеспечивающие безопасность детских площадок и исключающие травматизм.
Так, Объединение административно-технических инспекций города Москвы (далее - ОАТИ) совместно с префектурами административных округов города и управами районов регулярно проводит комиссионные обследования всех детских площадок в части их соответствия требованиям национального стандарта безопасности. В случае выявления нарушений незамедлительно принимаются меры по их устранению.
На детских площадках стали устанавливать дополнительные стенды с правилами эксплуатации и информацией о необходимости соблюдения техники безопасности при пользовании качелями, установленными до введения в действие стандарта безопасности, и обеспечения строгого родительского надзора над детьми.
Организована информационно-разъяснительная работа с населением путем размещения информационных материалов с использованием средств массовой информации (печатные издания, кабельное телевидение, интернет-ресурсы, информационные стенды).
В открытии объектов и приемке работ по благоустройству дворовых территорий, в том числе при устройстве малых архитектурных форм, в обязательном порядке принимают участие представители общественности, уполномоченные осуществлять контроль за ходом выполнения работ (ТСЖ, ЖК, ЖСК, домовые комитеты, при отсутствии общественных объединений - старший по подъездам), управ районов, ОАТИ.
Вместе с тем, несмотря на проводимую городскими властями работу, при использовании детских площадок вновь возникали проблемы. Особо показателен случай, который произошел 26 сентября 2012 года, когда на детской площадке, расположенной во дворе дома 3 по улице Лескова, упали детские качели, в результате чего пострадали две девочки, которые были госпитализированы в больницу. Результаты проведенной по данному факту проверки показали, что причиной происшествия является отрыв крепления качелей в месте сварного шва. 
Жители микрорайона Олимпийская деревня-80 Западного административного округа города Москвы обратились к Уполномоченному с жалобой, в которой указали, что в результате несоблюдения технологии при укладке прорезиненного покрытия на детских площадках, расположенных во дворах между домами 10 и 12, 14 и 16 по улице Академика Анохина, после дождя застаивалась вода, в некоторых местах покрытие деформировалось, от него стал исходить неприятный запах. 
Также увеличилось количество случаев получения несовершеннолетними травм различной степени тяжести на спортивных площадках из-за падения некачественно установленных футбольных или хоккейных ворот. 
В связи с этим Уполномоченный повторно направил свое обращение Мэру Москвы, в котором обратил внимание на данные факты. 
Правительство Москвы сообщило, что в целях предотвращения подобных ситуаций ОАТИ при осуществлении мероприятий государственного контроля в сфере внешнего благоустройства города особое внимание уделяет контролю за состоянием детских площадок. По всем поступающим обращениям на телефоны «горячей линии» ОАТИ, ее официальный сайт и по электронной почте  проводятся комиссионные обследования с участием балансодержателей территорий и эксплуатирующих организаций, обслуживающих дворовые территории и детские площадки, расположенные на них. 
По всем выявленным нарушениям во внешнем виде детских площадок, их технике безопасности, а также при отсутствии должного контроля за состоянием детских площадок юридические и должностные лица привлекаются к административной ответственности. Выдаются предписания об устранении выявленных нарушений вплоть до требования к балансодержателю объектов о запрете эксплуатации и необходимости демонтажа детских площадок с последующим контролем их исполнения. В случае выявления нарушений требований безопасности при монтаже и эксплуатации оборудования детских игровых площадок ОАТИ применяются штрафные санкции к нарушителям в соответствии со статьей 8.3.1 Кодекса города Москвы об административных правонарушениях.
Таким образом городские власти уделяют большое внимание состоянию городских детских и спортивных площадок и обеспечению безопасности при их использовании. Вместе с тем хотелось бы отметить, что бюджет города Москвы, который не ниже, а зачастую и выше бюджета крупных европейских мегаполисов, позволяет установить к расположенным на территории города детским и спортивным площадкам более высокие стандарты качества и безопасности, соответствующие лучшим мировым и европейским стандартам и в большей степени отвечающие интересам наших детей.  

5.8. Об оказании паллиативной помощи в городе Москве  
	                    
Согласно определению, сформулированному экспертами Всемирной организации здравоохранения в 2002 году, паллиативная помощь - это подход, позволяющий улучшить качество жизни пациентов и их семей, столкнувшихся с проблемами угрожающего жизни заболевания, путем предотвращения и облегчения страданий благодаря раннему выявлению, тщательной оценке и лечению боли и других физических симптомов, а также оказанию психосоциальной и духовной поддержки пациенту и его близким.
К сожалению, у врачей не всегда есть возможность спасти смертельно больного ребенка, но и оставлять его в больнице «до самого конца» медики тоже не могут. В этой ситуации родители оказываются наедине со своим горем, не зная, к кому обратиться, чтобы облегчить мучения ребенка. При этом в городе практически нет учреждений, где бы позаботились о таких больных. Те же, которые существуют, не могут оказать необходимую помощь всем нуждающимся. 
Так, в Москве с 1999 года при Российском онкологическом научном центре им. Н.Н.Блохина (далее - РОНЦ) существует организация «Первый детский хоспис с онкологическими заболеваниями», представляющая собой небольшую группу социальных работников и волонтеров, которые не имеют собственного стационара и оказывают посильную помощь на дому детям, выписанным из РОНЦ. Волонтеры и сотрудники навещают детей, привозят средства по уходу, оказывают семье материальную или продуктовую помощь, могут посидеть с ребенком, если маме нужно куда-то отойти. 
В последнее время в городе появились еще 2 паллиативные бригады: одна - при Марфо-Мариинский обители, другая - при Фонде развития паллиативной помощи детям. Службы осуществляет симптоматическую, медицинскую, социальную и психологическую помощь на дому, собственного стационара у служб нет. 
Из-за небольшого количества специалистов в среднем каждая организация оказывает помощь 5-7 детям в неделю. И это при условии, что визит будет не чаще одного раза в неделю. При этом волонтеры при РОНЦ помогают детям с онкологией, из Марфо-Марьинской обители - в основном детям с ДЦП. 
Также в Москве в целях оказания медицинской, психологической и социальной помощи детям, страдающим тяжелыми хроническими заболеваниями различного профиля, в 2006 году на базе ГБУЗ «Научно-практический центр медицинской помощи детям с пороками развития черепно-лицевой области и врожденными заболеваниями нервной системы Департамента здравоохранения города Москвы (далее - НПЦ медицинской помощи детям ДЗМ) организованно отделение паллиативного лечения детей на дому. В настоящее время амбулаторная паллиативная помощь детям оказывается двумя бригадами специалистов.
С 2010 года в структуре НЦП медицинской помощи детям ДЗМ организовано и функционирует стационарное отделение паллиативной медицинской помощи на 10 коек. Ежегодно здесь паллиативное лечение получают до 70 детей. Кроме того, в условиях реанимационного отделения на хронической искусственной вентиляции легких находятся до 12 пациентов; на стадии признания больного инкурабельным химиотерапевтическое лечение получают до 25 детей.
В Москве катастрофически не хватает учреждений, оказывающих паллиативную помощь детям, также в городе отсутствует детский хоспис, который является базовой структурой паллиативной медицины для оказания помощи тяжелобольным людям в терминальном состоянии (когда поражение органов носит необратимый характер), которым осталось жить скорее дни и месяцы, чем годы.
В 2012 году к НЦП медицинской помощи детям ДЗМ в качестве подразделения присоединен специализированный дом ребенка № 17, на базе которого 1 ноября был открыт Московский центр паллиативной помощи детям (далее - Центр), коечный фонд которого по состоянию на 1 января 2013 года составлял 30 стационарных коек. Срок пребывания в данном Центре оговаривается индивидуально – от 10 до 21 дня. 
Однако на момент открытия Центра выяснилось, что его здание, выполненное по типовому проекту детского сада, требовало капитального ремонта и перестройки: замены отопительной системы, установки наружных лифтов, увеличения мощности энергетической системы, специального медицинского оборудования. В  палатах, рассчитанных на 4 человек (по две мамы с детьми), отсутствовали  боксовые системы с отдельным санузлом и т.д. 
Но самое главное, что  у данного Центра не было лицензии на применение наркотических обезболивающих препаратов. Для получения лицензии помещения такого учреждения должны быть оборудованы в соответствии со строгими требованиями стандартов: должны быть решетки на окнах, двойные двери и другие меры безопасности и контроля. В связи с этим новый Центр нельзя было считать детским хосписом. 
Таким образом, открытие Центра не решило проблему отсутствия детского хосписа в Москве, в котором неизлечимо больным детям смогли бы оказывать  адекватную помощь и обеспечивать им надлежащий уход. Однако городу необходим настоящий детский хоспис и не один, где время пребывания не ограничено тремя неделями, а также есть легальная возможность использовать сильнодействующие наркотические препараты.
В связи со сложившейся ситуации Уполномоченный обратился к Мэру Москвы. В своем обращении он указал на необходимость открытия в Москве настоящего детского хосписа, по аналогии с Первым московским хосписом для взрослых. При этом в городе действуют благотворительные организации, которые имеют четкое представление, каким должно быть такое учреждение: есть проект, спонсоры, методика обучения персонала, программы стажировок персонала в зарубежных хосписах и т.д.  
Согласно полученному ответу в рамках обсуждения предложения благотворительных организаций о создании детского хосписа и выделении под эти цели земельного участка проведено совещание при участии представителей Фонда «Подари жизнь», Фонда помощи хосписам «Вера». Обсуждены вопросы, связанные с размещением хосписа на территории города Москвы, источниками финансирования его создания и содержания, формой собственности создаваемого учреждения. 
По информации представителей фондов, планируется создание частной клиники. Финансирование всех необходимых проектных, строительных работ и дальнейшее содержание учреждения будет осуществляться за счет внебюджетных источников. В целях размещения детского хосписа фондам предложено рассмотреть 8 зданий с земельными участками, находящимися в собственности города. 
Таким образом, имеется положительная тенденция в решении вопроса открытия в Москве детского хосписа за счет средств благотворительных организаций. Однако наряду с этим необходимо активизировать работу по открытию в городе детского хосписа за счет средств городского бюджета.
Также до настоящего времени не решен вопрос оказания паллиативной помощи детям, страдающим редкими (офранными) заболеваниями. К ним относятся заболевания, которые имеют распространенность не более 10 случаев на 100 тыс. населения.
По данным Департамента здравоохранения города Москвы, в Московском региональном сегменте Федерального регистра лиц, страдающих редкими (офранными) заболеваниями, состоят 665 человек.  
Детям с редкими заболеваниями паллиативная помощь оказывается крайне редко. При этом зачастую приезжающие специалисты не знакомы с заболеванием, которым страдает такой ребенок, и не знают, как ухаживать за ним. В связи с этим существует  необходимость создания в Москве респиса для детей с редкими (офранными) заболеваниями. 
Главная идея респиса - дать возможность ребенку с тяжелым хроническим заболеванием получить медицинскую, психологическую, социальную помощь в хорошо оборудованном, современном центре, где ребенку и родителям будет удобно и комфортно. В центре должны работать специалисты по редким заболеваниям, психологи, дефектолог, логопед, комната психологической разгрузки, сенсорная комната.
Родители детей смогут получить квалифицированную консультацию по имеющемуся у ребенка заболеванию, пообщаться по «интересам» с такими же родителями.
Тяжелобольные дети, многие из которых не могут посещать детские сады, школы, театры и др., также получат возможность пообщаться с другими детьми, посмотреть спектакли и т.п.
При необходимости ребенок может быть оставлен с няней в группе дневного пребывания. Для семей, находящихся в тяжелой жизненной ситуации, можно организовать палаты временного пребывания (от 1 до 21 дня), консультации юриста, социальных работников.
По утверждению президента МОБОИ «Союз пациентов и пациентских организаций с редкими заболеваниями» С.А.Митиной существует группа энтузиастов: врачей, педагогов, психологов, готовых перейти на работу в респис для детей с редкими (офранными) заболеваниями.
В связи со сложившейся ситуацией Уполномоченный обратился к заместителю Мэра Москвы в Правительстве Москвы по вопросам социального развития с просьбой рассмотреть вопрос о создании в городе респиса для детей с редкими (офранными) заболеваниями. 
Согласно полученному ответу ДСЗН дано поручение представить заключение о возможности создания респиса в системе учреждений социальной защиты населения города Москвы.  
В свою очередь ДСЗН признал актуальность создания в городе респиса для детей, страдающих неизлечимыми заболеваниями, однако указал, что вопрос создания респиса должен решаться исключительно Департаментом здравоохранения города Москвы. Это обусловлено, в первую очередь, самой спецификой паллиативной помощи как комплекса медицинских вмешательств, направленных на избавление от боли и облегчение других тяжелых проявлений заболевания, а во вторую, - социализацией ребенка. 
В связи с этим данный вопрос ДСЗН будет решать совместно с Департаментом здравоохранения города Москвы.
Данная ситуация находятся на контроле Уполномоченного.  
    
5.9. О совершенствовании законодательства города Москвы 

В соответствии с Федеральным законом от 14 июня 2011 года №138-ФЗ «О внесении изменений в статью 16 Федерального закона «О содействии развитию жилищного строительства» и Земельный кодекс Российской Федерации» граждане, имеющие трех и более детей, имеют право приобрести бесплатно, в том числе для индивидуального жилищного строительства, без торгов и предварительного согласования мест размещения объектов находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки в случаях и порядке, которые установлены законами субъектов Российской Федерации. Законами субъектов Российской Федерации устанавливаются предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, предоставляемых бесплатно гражданам, имеющих трех и более детей. 
Несмотря на принятые поправки в федеральное законодательство, уже более полутора лет городскими властями так и не приняты соответствующие законодательные акты, регулирующие порядок предоставления земельных участков под индивидуальное жилищное строительство многодетным семьям, а также документы, устанавливающие предельные размеры выделяемых участков. 
Жилищная проблема была и остается одной из наиболее острых в городе. В первую очередь она затрагивает многодетные семьи. Принятие соответствующего нормативного акта и предоставление земельных участков для индивидуального жилищного строительства позволят снять остроту данной проблемы, а также даст шанс многим многодетным семьям воспитывать своих детей в благоприятных жилищных условиях.  
В связи с этим Уполномоченный обратился к Мэру Москвы с соответствующим обращением. Согласно полученному ответу в Москве продолжается развитие имеющихся мер социальной поддержки многодетных семей в рамках реализуемых государственных программ города Москвы. 
Так, Государственной программой города Москвы на 2012-2016 годы «Жилище», утвержденной постановлением Правительства Москвы от 27 сентября 2011 года № 454-ПП, предусмотрен комплекс мероприятий по льготному обеспечению жильем семей с тремя и более детьми, состоящих на жилищном учете. 
Адресной инвестиционной программой города Москвы на 2012-2014 годы, утвержденной постановлением Правительства Москвы от 16 февраля 2012 года  № 56-ПП предусмотрено строительство в 2013 году малоэтажного многоквартирного жилого дома для многодетных семей в районе Новопеределкино.
В рамках Федерального закона от 15 апреля 1998 года № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных коммерческих объединениях граждан» и совместного постановления Правительства Москвы и Правительства Московской области от 2 марта 1999 № 151-16 «О порядке выбора и предоставления земельных участков для размещения садоводческих некоммерческих объединений жителей города Москвы» многодетным семьям предоставляются земельные участки на территории Московской области.  
В связи с этим Правительство Москвы полагает целесообразным продолжить развитие имеющихся мер социальной поддержки многодетных семей в рамках реализуемых государственных программ города Москвы. 
Вместе с тем вопрос законодательного урегулирования порядка предоставления многодетным семьям земельных участков для индивидуального жилищного строительства остался открытым. 
В связи с этим Уполномоченный обратился к заместителю Мэра Москвы в Правительстве Москвы по вопросам имущественно-земельных отношений Н.А.Сергуниной. 
Согласно полученному ответу на территории города Москвы отсутствуют земельные участки, свободные от прав третьих лиц, с необходимым разрешенным использованием в целях возможного предоставления для индивидуального жилищного строительства. 
В соответствии с определением Конституционного Суда Российской Федерации от 21 февраля 2008 года № 121-О-О отсутствие возможности формирования земельного участка для индивидуального жилищного строительства в границах городского поселения обусловленное особенностями развития данного поселения с учетом градостроительных, экологических и иных норм само по себе не может рассматриваться как нарушение конституционных прав и свобод гражданина.
Таким образом, учитывая отсутствие возможности предоставления многодетным семьям земельных участков, в городе будет продолжена реализация имеющихся мер поддержки многодетных семей, в том числе в области обеспечения жилыми помещениями.
Однако согласно статьям 19 и 28 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, могут быть переданы безвозмездно в собственность субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в целях их предоставления бесплатно гражданам, имеющим трех и более детей. 
Кроме этого, с 1 июля 2012 года в соответствии с постановлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 27 декабря        2011 года № 560-СФ «Об утверждении изменения границы между субъектами Российской Федерации городом Федерального значения Москвой и Московской областью» территория Москва значительно расширилась за счет территорий Московской области. Таким образом, после инвентаризации присоединенных земель, возможно рассмотреть вопрос о выделении на них земельных участков под индивидуальное жилищное строительство многодетным семьям. 
Ситуация продолжает находиться на контроле Уполномоченного.
Также законодательного урегулирования требует вопрос выплаты денежных средств на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством), которые обучаются в суворовских военных, нахимовских военно-морских, военно-музыкальном училищах и кадетских (морских кадетских) корпусах.
Порядок и размер выплаты денежных средств на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством), в городе Москве регулируется Законом города Москвы от 15 декабря 2004 года № 87 «О порядке и размере выплаты денежных средств на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством)», согласно которому денежные средства не назначаются и не выплачиваются на содержание подопечных, находящихся на полном государственном обеспечении в образовательных организациях, лечебных организациях, организациях социальной защиты населения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и других аналогичных организациях. В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 10 указанного Закона нахождение ребенка на полном государственном обеспечении является основанием для прекращения выплаты денежных средств.
В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2008 года № 328 «Об утверждении Типового положения о суворовских военных, нахимовских военно-морских, военно-музыкальном училищах и кадетских (морских кадетских) корпусах» учащиеся суворовских военных, нахимовских военно-морских, военно-музыкальном училищах и кадетских (морских кадетских) корпусах находятся на полном государственном обеспечении. 
Таким образом, опекунам (попечителям), чьи подопечные обучаются в данных учреждениях, денежные средства на их содержание не выплачиваются.
Однако в период каникул, выходных и праздничных дней учащиеся данных учреждений проживают дома у своих опекунов (попечителей). Получается, что несколько месяцев в году опекуны (попечители) должны содержать подопечных за свой счет, а ведь в соответствии с действующим законодательством обязанность по содержанию детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лежит на государстве.
Для решения данного вопроса Уполномоченный обратился к заместителю Мэра Москвы в Правительстве Москвы по вопросам социального развития с просьбой рассмотреть вопрос о внесении соответствующих изменений в Закон города Москвы «О порядке и размере выплаты денежных средств на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством)».  
Согласно полученному ответу вопрос о выплате денежных средств опекунам (попечителям) на содержание учащихся суворовских военных, нахимовских военно-морских, военно-музыкальных училищ, кадетских корпусов и других аналогичных заведений их опекунам и попечителям прорабатывался совместно ДСЗН и Департаментом семейной и молодежной политики города Москвы, осуществляющим на тот момент контроль за действиями муниципалитетов. В результате было принято решение о том, что в рамках действующего законодательства выплаты денежных средств в данной ситуации могут производиться в период каникул (на основании постановлений муниципалитетов), когда ребенок временно выбывает с полного государственного обеспечения. 
Одновременно было принято решение о целесообразности внесения соответствующих изменений в указанный Закон города Москвы в части выплаты денежных средств на содержание подопечных детей - воспитанников суворовских военных, нахимовских военно-морских, военно-музыкальных училищ, кадетских корпусов и других аналогичных заведений. 
Однако до настоящего времени изменения в Закон города Москвы «О порядке и размере выплаты денежных средств на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством)» не внесены. В связи с этим Уполномоченным направлено обращение в ДСЗН. Ответ не получен.
Остается законодательно не урегулированным вопрос предоставления детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, права бесплатного проезда на городском и пригородном пассажирском транспорте.
Согласно статье 10 Закона № 61 дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, пребывающие в государственных и негосударственных учреждениях города Москвы для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, или находящиеся на воспитании в семье, а также лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, обучающиеся, студенты государственных образовательных учреждений города Москвы обеспечиваются бесплатным проездом на городском и пригородном пассажирском транспорте (кроме такси и маршрутного такси), а также бесплатным проездом один раз в год к месту жительства, расположенному за пределами города Москвы, и обратно к месту учебы в порядке, установленном Правительством Москвы.
15 мая 2007 года Правительством Москвы было принято постановление     № 376-ПП «О мерах по реализации Закона города Москвы от 30 ноября 2005 года № 61 «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в городе Москве» согласно которому ДСЗН совместно с Департаментом транспорта и связи города Москвы, Департаментом образования города Москвы, ГУП «Московский социальный регистр» поручено в двухмесячный срок разработать регламенты взаимодействия по предоставлению на основании социальной карты москвича детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, обучающимся по очной форме в государственных образовательных учреждениях начального, среднего и высшего профессионального образования, включая лиц, потерявших в период обучения родителей (единственного родителя), до достижения ими возраста 23 лет, бесплатного проезда в городском и пригородном пассажирском транспорте в соответствии со статьей 10 Закона № 61.
Однако на сегодняшний день соответствующий нормативный акт, регулирующий порядок предоставления бесплатного проезда детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, а также лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не принят.
В целях решения данного вопроса Уполномоченный обратился к заместителю Мэра Москвы в Правительстве Москвы по вопросам социального развития Л.М.Печатникову.
В ответе на указанное обращение, полученном из Департамента социальной защиты города Москвы, был описан порядок предоставления бесплатного проезда данной категории граждан, однако вопрос законодательного урегулирования данного вопроса так и остался открытым. В связи с этим ситуация остается на контроле Уполномоченного. 

Заключение

В заключении хотелось бы сделать небольшой обзор направлений деятельности Уполномоченного в 2012 году, анализ которых не приведен в разделах, а также поделиться некоторыми планами.
Уровень защиты прав и свобод человека и гражданина в значительной мере зависит от состояния взаимодействия участвующих в ней государственных структур, институтов гражданского общества. Генеральная прокуратура Российской Федерации прямо ориентирует прокуроров на осуществление делового сотрудничества с Уполномоченными по правам человека в Российской Федерации и субъектах Российской Федерации, расширение и укрепление этих связей, позволяющих органам прокуратуры более эффективно решать поставленные задачи по защите интересов личности и государства, укреплению законности и правопорядка. 
Логическое завершение правозащитных акций Уполномоченного возможно лишь при подключении механизма юридической ответственности как путем непосредственного принятия прокуратурой мер по устранению выявленных Уполномоченным нарушений, так и путем инициирования ею действий государственных органов по устранению нарушений закона, привлечению к установленной законодательством ответственности виновных лиц, нейтрализации виктимных обстоятельств. 
При этом явно отсутствуют какие-либо законодательные ограничения для информирования Уполномоченного о принятых мерах прокурорского реагирования и иных результатах. 
Между тем в течение ряда лет Уполномоченному по запросам не предоставляются акты прокурорского реагирования в виде представлений, в том числе внесенных по изложенным в обращениях Уполномоченного фактам.
Так, лишь после вмешательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации представитель Уполномоченного был ознакомлен Прокуратурой города Москвы с копией представления, внесенного в адрес начальника ГУ МВД России по г. Москве о нарушении прав административно задержанных лиц, фактически по результатам проверки доводов, изложенных в обращении Уполномоченного. 
По мнению Уполномоченного, акты прокурорского реагирования в виде представлений, в которых речь идет о нарушениях прав и свобод человека и гражданина, допущенных органами исполнительной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами, и которые не содержат государственную или иную охраняемую законом тайну, должны быть открытыми. Подобная открытость несомненно приведет к большей ответственности при принятии решений органами исполнительной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами, повлечет за собой более быстрое восстановление нарушенных прав и свобод.
В 2013 году Уполномоченный намерен во взаимодействии с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации продвигать указанную инициативу. 

Миграция населения была и остается для государства одним из самых приоритетных направлений как в сфере экономики и политики, так и в правовой сфере. 
Столица переживает стремительный рост числа трудовых мигрантов, а отсутствие адекватного регулирования миграционных процессов приводит к распространению эксплуатации в сфере труда (рабство, торговля людьми т.д.).
В 2013 году Уполномоченным планируется проведение исследования по теме «Проблемы трудовой миграции в городе Москве». 
Предметом исследования станет государственное регулирование процесса трудовой миграции в субъекте Российской Федерации - городе Москве: миграционная инфраструктура и информационное обеспечение данного процесса с позиции реализации прав трудовых мигрантов, их интеграции; повышение эффективности трудовой миграции для всех участников процесса, ответственности  государства, бизнеса и гражданского общества; влияние трудовой миграции на состояние рынка труда.  
В 2012 году не удалось окончательно решить вопросы, связанные с защитой жилищных прав добросовестных приобретателей (более подробно об этом изложено в подразделе 3.7 настоящего доклада). Несмотря на положительные решения по отдельным делам, в которых районные суды, суды субъектов Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации и Европейский Суд по правам человека приняли решения в пользу добросовестных приобретателей, практика ущемления прав последних продолжается, о чем свидетельствует поток обращений к Уполномоченному. В настоящее время вопрос вынесен на уровень Верховного Суда Российской Федерации и Конституционного Суда Российской Федерации. После принятия соответствующих решений высшими судами Уполномоченный намерен выпустить специальный доклад.
Не нашли отражения в докладе многочисленные вопросы, касающиеся проблем защиты прав граждан в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Обращения о нарушениях в этой области составляют значительную часть почты Уполномоченного. По мнению Уполномоченного, ситуация в названной сфере в 2012 году продолжала развиваться в негативном направлении. В настоящее время Уполномоченный располагает достаточным количеством документов и аналитических материалов о состоянии защиты прав граждан в сфере жилищно-коммунального хозяйства в столице, которые после доработки будут оформлены итоговым документом.

Подводя итоги прошедшего года, можно с уверенностью сказать, что Уполномоченный и его аппарат как правозащитный государственный орган является востребованным, о чем свидетельствует устойчивое доверие к нему москвичей, которые во многих случаях обращаются к Уполномоченному как к последней инстанции, надеясь на решение своих проблем, носящих разнообразный характер и являющихся актуальными проблемами защиты прав человека.
Именно поэтому обозначенные в настоящем докладе вопросы обращены не только к органам государственной власти, но и всем жителям Москвы. Существующие в Москве проблемы должны не только привлечь повышенное внимание со стороны всех городских структур власти, но и обязательно учтены ими в своей деятельности.

Редактор проекта: 
Уполномоченный по правам человека 
в городе Москве
А.И.Музыкантский
8-495-957-05-85
(Подпись на подлиннике)

Приложение

В 2012 году по заказу Уполномоченного были выполнены социологические исследования. Первое исследование по теме «Региональный аспект исследования суицидов среди подростков», второе - «Исследование проблем реализации права несовершеннолетних жителей города Москвы на отдых и оздоровление».
Исполнителями исследований по государственному контракту на выполнение научно-исследовательских работ для государственных нужд города Москвы являлись соответственно ФГБУ «Государственный научный центр социальной и судебной психиатрии имени В.П.Сербского» и ВЦИОМ.

Региональный аспект исследования суицидов среди подростков

Данное исследование было проведено в целях изучения проблемы суицида среди подростков в городе Москве, а также подготовки на этой основе предложений и рекомендаций для разработки программы по предупреждению этого социального явления. 
Выводы исследования были построены на основе данных статистики, интервью, экспертного опроса.
В ходе исследования было установлено, что Москва входит в группу регионов Российской Федерации с наименьшими показателями частоты завершенных суицидов среди подростков, занимая в ней 7-е место (после Чечни, Ингушетии, Дагестана, а также Рязанской, Орловской и Курской областей). Согласно данным Росстата за 2011 год, частота завершенных суицидов в Москве среди подростков в возрасте 10-14 лет составляет 1,1 случая на 100 000 населения этого возраста (данный показатель в 3,2 раза ниже общероссийского - 3,5 на 100 000), а среди подростков в возрасте 15-19 лет - 4,4. (в 4,5 раза ниже общероссийского - 19,8 на 100 000). 
Средний ежегодный показатель смертности подростков в возрасте 10-19 лет от самоубийств за 2007 год - первую половину 2012 года составил в Москве 3,8 случая на 100 000. Это в 3,6 раза ниже, чем аналогичный средний общероссийский показатель, составляющий 13,7 случая на 100 000. 
Показатели частоты завершенных суицидов среди подростков в городах - «миллионниках» уступают общероссийскому и незначительно различаются между собой. В возрастной группе «10-14 лет» московский показатель уступает аналогичному лишь в Ростове-на-Дону, Волгограде, Уфе и Красноярске, где случаев суицида за 2007-2011 годы вообще не было, в возрастной группе «15-19 лет» (6,2 на 100 000) - только показателям в Ростове-на-Дону и Красноярске. В целом же суицидальная ситуация среди подростков в городах - «миллионниках», в том числе и в  Москве, благополучнее, чем в стране в целом и особенно в ее отдаленных районах (Сибирь, Дальний Восток).
Несмотря на то, что суицидальную ситуацию в Москве можно охарактеризовать как умеренно напряженную, повода для успокоения нет. Неблагополучной эта ситуация останется до тех пор, пока в городе будут совершаться подростковые самоубийства. Их число  может и должно быть сведено к нулю.
Количество незавершенных суицидов (покушений на самоубийство) среди подростков неизвестно, поскольку отсутствует система их учета и регистрации.
В Москве завершенные суициды совершаются подростками мужского пола в 1,5 раза чаще, чем подростками женского пола. Группой наиболее высокого риска завершенных суицидов являются подростки мужского пола в возрасте 15-19 лет. Статистика в отношении частоты и полового распределения суицидальных попыток в Москве отсутствует. Наиболее распространенными методами совершения суицидальных попыток у подростков мужского пола являются самопорезы, у подростков женского пола - самоотравления. Гендерные различия суицидальных попыток у подростков мужского и женского пола весьма незначительны. Можно выделить лишь чаще встречающееся у мальчиков делинквентное поведение в период формирования суицидальной активности, а также большую частоту скрытой  подготовки к совершению покушения на самоубийство.
Анализ частоты суицидов среди подростков в Москве с учетом мест их проживания показал, что в административных округах столицы существует различный уровень суицидальной напряженности среди подростков. По данному показателю все округа можно разделить на 3 группы. Первая из них (условно благополучная)  включает в себя Зеленоградский и Центральный административные округа. За пять с половиной лет в них произошло соответственно 4 и 7 суицидов среди подростков. Вторая группа характеризуется более высоким числом совершенных суицидов (от 12 до 16 за изучаемый период). В нее вошли Северо-Западный, Западный, Юго-Восточный и Северный административные округа. Наиболее неблагополучной является третья группа, включающая в себя Юго-Западный, Северо-Восточный и Южный административные округа. Количество суицидов среди подростков составило в них от 19 (ЮЗАО) до 23 (ЮАО), то есть примерно 4 самоубийства ежегодно. Причины столь неоднозначного распределения нуждаются в специальном, прежде всего социологическом, изучении. Тем более что по составу населения и другим социальным характеристикам административные округа, в которых число совершенных подростками суицидов наибольшее, достаточно различаются между собой.
Опрос экспертов показал, что причинами развития суицидального поведения у подростков можно назвать 4 основные группы факторов риска: семейные, личностно-психологические, макросоциальные и психопатологические. 
Наибольшее влияние на развитие суицидального поведения у подростков оказывают семейные факторы - 7,9 балла (по десятибалльной шкале): патологическое воспитание в родительской семье, неполная и/или асоциальная семья, существующий в ней деструктивный психологический микроклимат, вербальная агрессия по отношению к подростку, незнание родителями возрастных особенностей подростковой психики.
Следующая группа - личностно-психологические факторы, отражающие негативные характерологические особенности подростков, сформированные в результате патологического воспитания, - 7,7 балла. К ним относятся: повышенная ранимость, импульсивность, эмоциональная неустойчивость, отсутствие навыков конструктивного решения проблем, аутоагрессивное реагирование на стресс, максимализм и незрелость суждений, чрезмерно развитое чувство вины.
Далее следуют макросоциальные факторы, характеризующиеся агрессивным воздействием информационной среды на сознание несовершеннолетних, - 7,6 балла. Сюда входят: пропагандирующие самоубийство ресурсы в Интернете и коммуникативных социальных сетях; телевизионные программы и фильмы, внедряющие в сознание подростков «обыденность» насилия и смерти; натуралистические формы представления информации о суицидах в СМИ и Интернете.
Четвертая группа - психопатологические факторы - 7,5 балла. Она характеризуется наличием у подростков того или иного психического заболевания, в большинстве случаев своевременно не диагностированного. Наиболее часто у подростков, как и во взрослой популяции, выявляются депрессивные расстройства (43% в структуре установленных заболеваний), протекающие атипично и не вызывающие настороженности у родителей, педагогов и даже школьных врачей. Другой наиболее распространенной формой психической патологии являются патохарактерологическое развитие личности и поведенческие расстройства (24% случаев заболеваний). В качестве еще одного клинического фактора суицидального риска у подростков следует назвать регулярное употребление алкоголя, а также токсических и наркотических веществ. Среди подростков, совершивших покушение на самоубийство, 90% регулярно употребляли алкоголь, а 75% - эпизодически пользовались наркотиками.
Дополнительно к перечисленным группам следует добавить еще одну, условно названную нами «группой дефицита знаний». Под этим подразумевается отсутствие минимально необходимых психологических знаний у подростков и большинства их родителей, нехватка психологов в школах и их недостаточная суицидологическая просвещенность, отсутствие необходимых суицидологических знаний у педагогов и подростковых врачей общемедицинского профиля. 
Основными мотивами совершения суицидальных действий у подростков являются конфликты в родительской семье, любовные конфликты и конфликты со сверстниками. Наиболее частая эмоциональная составляющая суицида - обида. Именно несправедливое (по мнению подростка) поведение близких (как родственников, так и сверстников) является фактором, трансформирующим суицидальные намерения в суицидальные действия.
К числу факторов суицидального риска, специфических для такого мегаполиса, как Москва, можно отнести: слишком большое материальное расслоение общества, которое формирует у подростков ощущение собственной ущербности, обусловленной недостижимостью желаемого, и бедности по сравнению с зажиточными группами населения; чувство одиночества и невостребованности в огромном городе; большое количество деструктивных молодежных объединений и клубов; высокая доступность наркотиков (дискотеки и другие увеселительные места для молодежи); более выраженное и агрессивное по сравнению с небольшими городами информационное воздействие на подростков, пропагандирующее культ богатства и развлечений.
К числу базисных причин  формирования суицидального поведения у подростков следует отнести нарушения процесса их социализации. Как показали результаты настоящего исследования, большинство подростков с суицидальным поведением лишены в своих семьях в первую очередь духовного компонента своего развития. Они растут в неполных или асоциальных семьях с деструктивным психологическим микроклиматом; в атмосфере ссор, скандалов, унижений, асоциального поведения родителей. С раннего детского возраста их воспитанием либо вообще никто не занимается, либо оно носит патологический характер. Все это не только ведет к формированию патологических, в том числе суициоопасных черт характера, но и препятствует процессу первичной социализации. 
Дальнейшая социализация проходит в условиях школы. К сожалению, и здесь ее эффективность оказывается низкой. С одной стороны, это обусловлено тем, что «проблемные» дети приходят в школу без базиса первичной социализации, которую они не получили в своих семьях. С другой стороны, лишившись нравственно-идеологических установок недавнего прошлого, российская школа до сих пор не нашла объединяющей гуманистической стратегии воспитания подрастающего поколения. Создавшийся «экзистенциальный вакуум» заполняется агрессивной пропагандой потребительских ценностей и ориентацией лишь на материальные составляющие жизни, в которой отсутствуют какие-либо моральные ограничения на пути к обогащению, обесцениваются своя и чужая жизни. В результате у таких подростков происходит сознательный отказ от накопленных поколениями ценностей, норм, социальных ролей, образа жизни, что можно определить как их десоциализацию. Она становится питательной средой для различных пагубных последствий для личности, в том числе и для развития суицидального поведения.
Профилактика (превенция) суицидов представляет собой систему мер, направленных на предупреждение различных проявлений суицидального поведения, в том числе первичных и повторных суицидальных действий. В соответствии с современной терминологией ВОЗ исследователи выделяют 4 уровня суицидологической  профилактики:
● универсальный (направлен на предупреждение возникновения суицидального поведения в общей детско-подростковой популяции);
● селективный (ориентирован на предупреждение возникновения суицидального поведения у детей и подростков с повышенным риском его развития);
● антикризисный (предусматривает купирование суицидального состояния в пресуицидальном и раннем постсуицидальном периодах);
● индикативный (включает в себя меры, направленные на предупреждение повторных суицидальных действий у лиц, совершивших покушение на самоубийство, а также меры в отношении ближайшего окружения суицидентов (родные, близкие) по выработке у них адекватного отношения к случившемуся и стратегии поведения, предупреждающей повторные суицидальные действия).
В Москве, являющейся крупнейшим мегаполисом страны, организационная система суицидологической помощи детям и подросткам должна учитывать всю его специфику и включать в себя 3 основных звена: телефонное, амбулаторное и стационарное.
На сегодняшний день суицидологическая помощь детям и подросткам в Москве представлена лишь одним из ее компонентов - «Телефонами доверия». Отдавая должное важности анонимной психологической помощи, оказываемой «Телефонами доверия», необходимо отметить, что они не решают, да и не могут в полной мере решить проблему профилактики суицидального поведения среди подростков.
Амбулаторное звено суицидологической помощи должно включать в себя кабинеты медико-психологической помощи при кризисных ситуациях, организуемые в каждом административном округе Москвы на базе одного из детских амбулаторно-поликлинических учреждений  (по выбору Департамента здравоохранения города Москвы). Такие кабинеты должны быть укомплектованы квалифицированными врачами-психиатрами и медицинскими психологами, имеющими специальную подготовку по детской и подростковой суицидологии.
Стационарное звено должно быть представлено ведущим психиатрическим лечебно-профилактическим учреждением региона, располагающим высококвалифицированными медицинскими и психологическими кадрами. Наличие кризисного стационара  позволит централизовать и оказать высококвалифицированную терапевтическую помощь всем проживающим в Москве детям и подросткам с суицидальными расстройствами, а также обеспечить преемственность в работе с амбулаторным звеном суицидологической службы, осуществляющей последующую реабилитацию, профилактику повторных суицидальных действий и динамическое наблюдение суицидентов. 
Следующим важным аспектом работы суицидологической детско-подростковой службы является создание системы сбора информации и регистрации завершенных и незавершенных самоубийств у детей и подростков. Если сбор информации о завершенных суицидах не представляет особых затруднений, то проблема получения сведений о числе незавершенных самоубийств (суицидальных попыток) не решена практически ни в одной стране мира. Поэтому в официальной статистике они не учитываются, а приводящиеся в специальной литературе данные базируются на выборочных исследованиях и зачастую не отражают реального положения дел. Вместе с тем оценка суицидальной ситуации без учета покушений на самоубийство представляется неполной и препятствует адекватному планированию суицидологической помощи. Кроме того, пациенты, совершившие попытку суицида, не попадают в поле зрения специалистов, не получают необходимой медико-психологической помощи, что резко повышает риск совершения ими повторных суицидальных действий.

Исследование проблем реализации права несовершеннолетних жителей города Москвы на отдых и оздоровление

Данное исследование было проведено в целях выявления структуры отдыха несовершеннолетних с точки зрения организационных форм и финансирования, потребностей «льготных» групп детей, отдых которых полностью или частично финансируется за счет средств городского бюджета, а также степени удовлетворения этих потребностей и основных препятствий для их реализации.
Выводы исследования были построены на основе данных статистики, экспертного опроса специалистов и фокус-групп. 
В процессе проведения исследования было установлено, что несмотря на активные действия, предпринимаемые Правительством Москвы для организации детского отдыха, общая численность путевок, выделяемых городом на оздоровление и отдых детей, по сути, за последние два года не изменилась. Так, в 2010 году она составляла 124 218 путевок, а в 2012 году согласно данным, предоставленным Департаментом семейной и молодежной политики города Москвы, - 124 383 путевки.
Однако, если два года назад полностью было оплачено более 2/3 от общей численности выданных путевок (83 356), то в 2012 году доля таких путевок составила менее половины (55 509).
В ситуации, когда речь идет о помощи социально незащищенным категориям москвичей, для которых оплата даже 10% стоимости путевки является проблематичной и наносит серьезный урон бюджету, такую ситуацию вряд ли можно считать позитивной.
В 2012 году в соответствии с постановлением Правительства Москвы от 15 февраля 2011 года № 29-ПП «Об организации отдыха и оздоровления детей города Москвы в 2011 году и последующие годы» (далее - постановление № 29-ПП) путевки на отдых детей, финансируемые полностью или частично из средств бюджета города Москвы, распределялись через:
● Департамент семейной и молодежной политики города Москвы
● Департамент социальной защиты населения города Москвы
● Департамент физической культуры и спорта города Москвы
● Департамент здравоохранения города Москвы 
● Департамент образования города Москвы
● Комитет общественных связей города Москвы.
Уполномоченным органом исполнительной власти города Москвы по организации выездного отдыха и оздоровления детей являлся Департамент семейной и молодежной политики города Москвы. Департамент выступал главным распорядителем бюджетных средств, предусмотренных на организацию отдыха и оздоровления детей.
В 2012 году Департаментом семейной и молодежной политики города Москвы на отдых и оздоровление детей было выдано 85 785 путевок.
Около четверти всех путевок (21 170), выданных данным Департаментом, составляли путевки на краткосрочные профильные выезды (экскурсионные программы) для детей города Москвы в возрасте от 7 до 16 лет с 10% оплатой стоимости путевки родителями (законными представителями).
Данные программы пользуются большой популярностью у московских семей, так как большинство родителей считают возможность ознакомиться с историей и культурой других городов и регионов одним из важнейших условий гармоничного становления личности. Развитие данного направления можно считать одним из наиболее актуальных и приоритетных в сфере организации досуга молодежи. 
За последние годы существенно выросла численность путевок, выделяемых городом детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей, и лицам из их числа. Так, если в 2010 году было выдано 5812 таких путевок, то в 2012 году их количество составило 11 043.
Особое внимание Департаментом семейной и молодежной политики города Москвы уделялось организации летнего детского отдыха. В 2012 году кампания по организации летнего отдыха детей обошлась городскому бюджету в 3 439 770 тыс. рублей.
Департамент образования города Москвы обеспечивал отдых и оздоровление детей, обучающихся в образовательных учреждениях данного Департамента, в городских лагерях с дневным пребыванием, на подведомственных оздоровительных базах, в лагерях труда и отдыха, туристических походах и экспедициях.
После распределения полномочий между департаментами количество путевок, распределяемых через Департамент образования города Москвы, существенно сократилось и составило в 2012 году 10 344 (в то время как в 2010 году этот показатель составлял 17 245 путевок).  
ДСЗН обеспечивал отдых и оздоровление детей, являющихся воспитанниками социальных приютов и социально-реабилитационных центров для несовершеннолетних, а также детей из малообеспеченных семей, состоящих на учете в городских центрах социального обслуживания.
За последние два года количество путевок, выдаваемых ДСЗН, несколько сократилось и составило 1 219 путевок (в 2010 году - 1 400). Сокращение произошло преимущественно за счет путевок, выдаваемых на отдых в Подмосковье (с 680 в 2010 году до 343 в 2012 году).
Департамент физической культуры и спорта города Москвы в 2012 году организовывал отдых и оздоровление детей в городских лагерях с дневным пребыванием на базе учреждений дополнительного образования спортивной направленности, подведомственных данному Департаменту, а также выездной отдых и оздоровление детей из спортивных коллективов государственных образовательных учреждений спортивной направленности, находящихся в его ведении.
В 2012 году Департаментом физической культуры и спорта города Москвы было выдано 23 256 путевок, из них 7 688 - на краткосрочные профильные выезды, а 15568 - ВПЛ.
Департамент здравоохранения города Москвы в 2012 году организовывал отдых и оздоровление детей-инвалидов в городских детских оздоровительных организациях, подведомственных данному Департаменту, а также санаторно-курортное лечение детей-инвалидов (категория «мать и дитя») и детей, нуждающихся по медицинским показаниям в постоянном уходе и помощи.
По сравнению с 2010 годом в 2012 году количество путевок, выданных на оздоровление детей-инвалидов, лишь незначительно сократилось - с 566 до 541. Однако расширился перечень регионов, в которых могут пройти лечение москвичи данной льготной категории. 
Комитет общественных связей города Москвы осуществлял организацию отдыха и оздоровления детей, участвующих в работе детских общественных организаций города Москвы, детей военнослужащих и сотрудников учреждений, подведомственных ГУ МВД России  по г. Москве.
Комитетом общественных связей города Москвы было выдано 3 238 путевок, из них 1 928 - ВПЛ, 1 110 - участникам трудовых объединений молодежи, 200 - детям военнослужащих.
Московская городская организация профсоюзов оказывает содействие в организации отдыха детей на базах, находящихся в ведении тех предприятий и организаций города Москвы, профсоюзные организации которых являются членами Московской Федерации профсоюзов.
Ведомственные лагеря принимают детей круглогодично. Однако в период зимних каникул количество баз, готовых принимать московских детей, почти вдвое меньше (прежде всего в силу климатических условий).  
Летом 2012 года на базе организаций и предприятий города Москвы, входящих в сеть Московской Федерации профсоюзов, функционировало 74 детских оздоровительных учреждения, в том числе 72 загородных оздоровительных лагеря и 2 межвузовских студенческих лагеря. В них отдохнули и были оздоровлены 65 230 детей и подростков. По итогам  зимней оздоровительной кампании в лагерях, находящихся на балансе московских предприятий, отдохнули  8 595 детей.
Опрос родителей выявил недостаточную информированность москвичей об имеющихся у них льготах, в том числе о возможностях организации детского отдыха. Наименее осведомлены представители целевой аудитории родителей о последних нововведениях и необходимости регистрации в электронной системе.
Отсутствие четких представлений о том, кто может предлагать детям путевки, из каких инстанций могут поступать звонки и как в принципе выстроена система распределения путевок, а также где можно получить исчерпывающую информацию по данным вопросам в случае необходимости,  служит фактором появления  различных домыслов и подозрений. 
Несмотря на жесткую систему отбора учреждений, которые должны стать базами для оздоровления детей, качество отдыха в различных лагерях существенно отличается. Наибольшее количество позитивных отзывов поступает от родителей детей, отдыхавших в лагере «Камчия» в Болгарии. В то же время есть лагеря, пребывание в которых как у детей, так и у их родителей оставило не очень благоприятное впечатление. 
При этом речь идет не столько об уровне комфортности лагерей, сколько о реализуемых досуговых программах. Направляя детей на отдых, родители хотят быть убеждены, что их дети не будут предоставлены сами себе и пребывание в лагере будет способствовать их личностному развитию. 
Наибольшее количество нареканий о стороны родителей было высказано в адрес вожатых, занимающихся с детьми. Низкий уровень профессионализма вожатых, недостаток опыта заставляют родителей сомневаться в том, что ребенок находится в лагере под надежным присмотром и с ним ничего не случится. 
Для многодетных семей одной из основных проблем является получение путевки на всех членов семьи. Большинство респондентов отмечали, что совместно выехать на отдых всей семьей в настоящее время крайне сложно: как правило, предлагаются путевки на одного родителя и нескольких детей. 
Такой вариант для значительного числа многодетных семей, имеющих специфику взаимоотношений, отличающихся от других четким распределением ролей и функций, тесными взаимосвязями внутри семьи, является неприемлемым. 
Исследование выявило, что на сегодняшний день основной проблемой в сфере организации отдыха несовершеннолетних является крайне низкий уровень информированности детей и родителей о существующих возможностях для проведения досуга. В целях обеспечения равных для всех льготных категорий несовершеннолетних возможностей в столице должна быть проведена широкомасштабная кампания, направленная на информирование граждан о введении электронной системы регистрации на получение путевок в летние оздоровительные лагеря. 
Одним из законодательных нововведений стало ограничение на получение путевки на отдых и оздоровление льготными категориями несовершеннолетних москвичей до одного раза в год. Такая норма оценивается и экспертами, и москвичами как достаточно противоречивая. Получая путевку на 7-дневный отдых в зимний период, ребенок автоматически лишается возможности отдохнуть в оздоровительном лагере по финансируемой из бюджета Москвы путевке в летние месяцы. В результате многие родители в принципе не рассматривают возможность отдыха ребенка в зимнем лагере, поскольку по финансовым и временным параметрам такой отдых не может рассматриваться как равнозначный летней 21-дневной смене. Внесение соответствующих поправок в действующую нормативно-правовую базу является особо актуальным и адекватным существующим запросам льготных категорий московских семей.
Остается нерешенным вопрос выделения средств на осуществление капитального ремонта профсоюзных лагерей. Из года в год сокращается численность детских оздоровительных лагерей, находящихся на балансе московских предприятий. Содержание и поддержание в функциональном состоянии лагерей для многих из предприятий и организаций Москвы являются неподъемным бременем, что приводит к стремительному сокращению численности действующих баз, куда работающие москвичи могли бы отправить на оздоровление своих детей в летние и зимние месяцы. 
Достаточно противоречивым можно считать положение, в соответствии с которым сотрудники предприятий, расположенных на территории столицы, и, следовательно, осуществляющие в бюджет города налоговые отчисления, не могут воспользоваться правом на получение льготной путевки для своего ребенка (в случае, если ребенок прописан на территории Московской области).
Актуальными являются повышение требований к проведению медицинского освидетельствования выезжающих и введение обязательного первичного осмотра на местах, а также осуществление контроля за соблюдением этих требований.  
Множественные нарекания со стороны родителей касаются уровня профессиональной подготовки вожатых, работающих с детьми. В целях повышения качества детского отдыха необходимо ввести единые стандарты тестирования для лиц, выезжающих в лагеря в качестве вожатых. 

Редактор проекта: 
Уполномоченный по правам человека 
в городе Москве
А.И.Музыкантский
8-495-957-05-85  (Подпись на подлиннике)