10 февраля, Mossovetinfo.ru - Один из авторитетнейших экспертов в сфере земельно-имущественных отношений Сергей Черняк прокомментировал для ИА МОССОВЕТ ситуацию со сносом в ночь с 8 на 9 февраля в Москве 97 объектов «опасного самостроя». Эту историю, это беспрецедентное событие многие горожане и даже газета «Вечерняя Москва», издаваемая «при поддержке Правительства Москвы как городская газета влияния», назвали «ночь длинных ковшей»…
У собственников снесенных строений есть основания требовать от Правительства Москвы возмещения вреда из городской казны, полагает Сергей Черняк. По мнению эксперта, - окончательную точку в этом деле может постановить только Конституционный суд
Также, по его мнению, более или менее надежный способ постепенного устранения подобного самостроя - личная имущественная ответственность чиновников-халтурщиков, чиновников-взяточников, согласующих то, что согласовывать нельзя, "не замечающих" незаконные объекты, реальное возмещение ими из собственных карманов всего нанесенного ими прямого материального ущерба (как казне, так и застройщику, владельцу объекта). «Если говорить о причинах действительно неправомерного размещения в Москве объектов строительства, то главной из них, несомненно, является коррупция», - отмечает С.Черняк. «Земельно-имущественная и градостроительная политика "команды Собянина" не только не уменьшает, но, наоборот, последовательно расширяет сферу чиновничьего произвольного усмотрения и уменьшает прозрачность соответствующих процедур». Читайте ниже интервью с экспертом где С.Чернях обосновывает эти и другие мнения и, - смотрите справку об эксперте.
Справка: Сергей Черняк.
Депутат Моссовета 21-го созыва, инициатор создания и заместитель председателя Комиссии Моссовета по земельной политике, заложившей основу рыночных преобразований земельных отношений в Москве.
С 1990 по 1996 г. – советник Мэра и Правительства Москвы по земельным отношениям.
Соавтор нескольких федеральных законов, в том числе, Федерального закона № 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Участвовал в разработке значительной части законов и иных нормативных актов города Москвы 1990-х – начала 2000-х годов по вопросам регулирования земельных отношений и градостроительства.
В 2000-е годы консультировал по земельно-имущественным вопросам, руководство Госстроя России, советника Президента РФ, входил в ряд экспертных советов федеральных и московских органов управления земельно-имущественным комплексом.
С 2008 г. – независимый консультант (индивидуальный предприниматель), управляющей партнер Группы ПИРКС (Предупреждение И Разрешение Кризисных Ситуаций) – объединения (без образования юридического лица) независимых специалистов для эффективного содействия предпринимателям в разрешении правовых проблем бизнеса (сайт: http://pirks.ru).
Вопрос: Позиция Московских властей: «Объекты самовольного строительства, расположенные в зонах риска, даже несмотря на оформленное право собственности, должны быть демонтированы». Это правильное целеполагание? Закон на стороне власти? 8 декабря, как известно, появился список 104 объектов и запущена процедура сноса, начиная с официальных уведомлений.
Ответ:
Целеполагание – часть политики, следовательно, не допускает объективной оценки. Эта оценка всегда зависит от личных предпочтений оценивающего.
С юридической точки зрения, декларируемые цели (даже если они соответствуют реальным, что в большинстве случаев вовсе не очевидно) не являются предметом профессионального обсуждения. Право вообще не имеет дела с намерениями, а лишь с конкретными действиями по их реализации.
Такими действиями московских властей в данном случае является принятие Правительством Москвы Постановления от 08.12.2015 № 829-ПП и его практическая реализация в виде принудительного сноса более чем ста объектов недвижимости, на значительную часть которых, судя по заявлениям бывших владельцев, были зарегистрированы права собственности.
Сразу после издания этого постановления Группа ПИРКС опубликовала (http://pirks.ru/7/89) его правовой анализ в связи, в том числе, с новой редакцией ст. 222 Гражданского кодекса РФ, на которую это постановление ссылается.
Добавить к той – двухмесячной давности – публикации можно совсем немногое.
Основной аргумент московских властей: снесенные строения находились в "зоне риска", создавая, якобы, повышенную опасность для жизни и здоровья людей.
Между тем, ни градостроительное, ни и земельное законодательство не знают понятия "зона риска". Зато они определяют территории, на которых хозяйственная деятельность запрещена полностью или ограничена определенными параметрами, например, зоны отвода инженерных сетей. Существуют и правила определения границ таких территорий, и правила установления ограничений хозяйственной деятельности на них. Если объект был возведен на такой территории с нарушением законно установленного для нее режима, он не будет учтен в кадастре недвижимости, на него не будет зарегистрировано право собственности, поскольку при такой регистрации уполномоченный по закону федеральный орган власти проверяет правомерность создания объекта и отказывает в регистрации, если объект создан неправомерно. Такой отказ может быть (и чаще всего бывает) оспорен в суде заинтересованным лицом.
Важно понимать, что согласно ст. 2 Федерального закона от 21.07.1997 № 122-ФЗ "государственная регистрация прав на недвижимое имущество – юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации. Она является единственным доказательством существования зарегистрированного права. Зарегистрированное право на недвижимое имущество может быть оспорено только в судебном порядке."
Что это значит? Это значит, что, выдав свидетельство о собственности, Российская Федерация в лице специально уполномоченного федерального органа официально признало соответствующий объект возведенным правомерно. А если имеются основания считать, что регистрация права на тот или иной объект была все же произведена этим органом без надлежащих оснований (не важно – в результате ошибки или коррупционного сговора), существует единственный законный и справедливый способ устранения этого правонарушения – судебный спор, где каждая заинтересованная сторона предъявляет свои доводы, а суд оценивает их и выносит свое решение.
Таким образом, если право собственности на объект прошло государственную регистрацию, такой объект никто не может объявить самостроем до тех пор, пока незаконность его строительства или эксплуатации не будет установлена вступившим в законную силу решением суда.
Вопреки мнению московских властей, внесенные Федеральным законом от 13.07.2015 № 258-ФЗ изменения в ст. 222 Гражданского кодекса РФ, которые разрешают органам местного самоуправления самостоятельно сносить самострой, не наделяют их, тем не менее, полномочиями решать, является ли то или иное строение самостроем – это по-прежнему исключительная компетенция суда. Уже поэтому Приложение № 2 к Постановлению № 829-ПП, содержащее список объектов, "утвержденных" Правительством Москвы в качестве "самовольных построек", совершенно незаконно целиком.
Тем более органы самоуправления (или наделенные аналогичными полномочиями органы исполнительной власти г. Москвы) не вправе по своему усмотрению отменять акты федерального органа государственной власти, уполномоченного от имени Российской Федерации признавать права на объекты недвижимости.
Поэтому, если решения московских властей о сносе строений, права на которые не были зарегистрированы Росреестром, еще как-то можно соотносить с законом, то их аналогичные решения по строениям, права собственности на которые были официально признаны Российской Федерацией, – совершенно противозаконны.
Следует отметить, впрочем, что предусмотренный новой редакцией ст. 222 Гражданского кодекса РФ снос в административном порядке даже тех строений, права на которые не были зарегистрированы, противоречит ст. 35 Конституции РФ ("никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда"), на что еще в декабре 2010 г. указывал Президиум Высшего арбитражного суда. Об этом же говорилось и в заключении Правового управления Государственной Думы на проект будущего закона № 258-ФЗ: "решение о сносе постройки, принятое в административном порядке, противоречит статье 35 Конституции Российской Федерации, а также общим началам гражданского законодательства (пункт 1 статьи 1 ГК РФ)." Но законодателя, поспешно и практически без обсуждения принявшего эту поправку в ст. 222 Гражданского кодекса РФ (история ее принятия, судя по документам на официальном сайте Государственной Думы, – совершенно фантастическая, прямо детективная) это вовсе не озаботило, так что окончательную точку в этом деле может постановить только Конституционный суд – если, конечно, хоть кто-то из лишившихся своей собственности предпринимателей решится туда обратиться.
Стоит, пожалуй, добавить еще, что несколько владельцев снесенных в ночь на 9 февраля строений успели обратиться в арбитражный суд, оспаривая законность включения их объектов в Постановление № 829-ПП. Семь таких заявлений уже были рассмотрены Арбитражным судом г. Москвы. При этом, насколько можно судить по опубликованным текстам судебных актов, правовая позиция большинства заявителей была сформулирована неудачно (оспаривалось само это постановление в части), что позволило суду прекратить дела в связи с их неподведомственностью арбитражному суду. В одном случае аналогичное определение суда представляется весьма далеким от закона. К сожалению, однако, даже его пересмотр вышестоящим судом уже не поможет собственнику сохранить свои объекты – они уже фактически уничтожены, разве что даст ему основания требовать от Правительства Москвы возмещения вреда из городской казны.
Вопрос: Почему в центре столицы возможна ситуация, когда десятилетия в зонах технического риска, на коммуникациях неправомерно стоят строения, деформирующие также и общественные пространства? Это коррупционные истории? Как с этим бороться?
Ответ:
Прежде всего, нужно понимать, что решение о правомерности или неправомерности строения может принимать только суд. Ни рядовой гражданин, ни журналист, ни чиновник, ни целое Правительство Москвы со всеми его комплексами, департаментами и т.п. такого права просто не имеют. Свое отдельное мнение по этому вопросу иметь могут, а вот имеющие правовые последствия решения принимать – нет.
Точно так же только суд может решить, создают какие-то строения или какая-то хозяйственная деятельность повышенный риск причинения вреда или не создают.
Если у городских властей появились доказательства того, что какое-то строение размещено незаконно, какая-то деятельность причиняет или даже может в будущем причинить вред, они должны в соответствии с законом обращаться в суд, представлять ему эти доказательства и уже на основании вступившего в законную силу решения суда (если он с ними согласится) принимать соответствующие – опять же установленные законом – меры по исполнению судебного решения.
Если говорить о причинах действительно неправомерного размещения в Москве объектов строительства, то главной из них, несомненно, является коррупция.
Но это вовсе не та коррупция, которую привычно воображает себе рядовой москвич – не взяточничество и кумовство, а некомпетентность и безответственное своеволие, произвол чиновников. Именно эта "взрывчатая смесь" порождает, в том числе, и незаконное строительство.
При принятии решений о предоставлении участков под строительство именно городские службы обязаны проверять, может ли такое строительство затронуть инженерные коммуникации, создаст ли какие-то иные опасности, имеются ли на этот участок права иных лиц и многое-многое другое, что предписано законом. Однако сплошь и рядом такие проверки проводятся очень поверхностно, халтурно или по каким-то вопросам вовсе не проводятся. Соответствующая документация в городских службах часто также находится в хаотичном состоянии (тот, например, кто держал в руках папки-дела МосгорБТИ, точно это знает). Действия различных городских ведомств часто противоречивы, а нередко даже в одном и том же ведомстве "одна рука не знает, что творит другая".
Из-за этого случается, например, что арендатор, получивший на городском аукционе участок под строительство, разработавший и согласовавший со всеми уполномоченными органами проектную документацию, уже на стадии земляных работ натыкается на некий кабель, о котором ни слова не было ни в одном документе, но из-за которого строить на участке нельзя вообще ничего. А если бы проект не предусматривал такого глубокого котлована, кабель бы не заметили, а лет через 10 обнаружилось бы, что построенное здание – незаконное, поскольку находится в "зоне отвода инженерных сетей". Такие ситуации были особенно характерны для 90-х годов, когда еще не было никаких интегрированных информационных систем, объединяющих сведения из разных городских и федеральных ведомств. Но, вероятно, случаются и сегодня.
Бывают и иные, не менее вопиющие случаи. Несколько лет назад один из совладельцев офисного здания в ЦАО решил выделить часть прилегающего общего земельного участка под собственную автостоянку. Чиновники городского земельного департамента, которые в то время вели московскую часть земельного кадастра, поленились проверить документацию и сформировали на одном и том же месте два разных (и по форме, и по площади, и по кадастровому номеру) земельных участка. Соответственно, построенная автостоянка неизбежно стала бы незаконным сооружением. Владельцам здания пришлось приложить массу усилий и затратить немало средств, чтобы в законном порядке устранить эту ошибку чиновников. Ответственности за это безобразие никто из чиновников не понес, ущерб владельцам здания не возместил.
А сколько было случаев, когда при межевании территории в Москве границы земельных участков проводились прямо через пятна застройки существующих домов или иные строений. Достаточно посмотреть на Публичную кадастровую карту Москвы – там таких примеров и сейчас огромное количество. Или при утверждении новых границ улично-дорожной сети красные линии произвольно проводились чиновниками прямо через участки, относящиеся к частной собственности или предоставленные в аренду под строительство. То есть уже давно существующие дома, магазины, конторы одним росчерком бездумного и некомпетентного чиновничьего пера становились незаконными.
В четвертьвековой практике специалистов Группы ПИРКС подобных печальных историй – множество. И практически во всех подобных случаях только в суде оказывалось возможным установить, было ли нарушение закона, с чьей стороны, и как его устранять (обычно суды признавали нарушение именно со стороны московских властей – труднее было добиться исполнения городом судебного акта).
Конечно, наверняка имеются случаи (и их, вероятно, немало), когда городские чиновники за взятку или просто "по знакомству" разрешали что-то строить там, где именно это (или вообще ничего) строить нельзя. Причем можно уверенно сказать, что далеко не всегда бизнесмен-взяткодатель об этом знал. Далеко не все предприниматели способны сами разобраться в достаточно запутанном московском градостроительном регулировании (об особенностях этого регулирования мы тоже писали в прошлом году – http://pirks.ru/7/88). Многие из них, особенно владельцы небольших компаний, не имеют и средств, чтобы нанять для этого достаточно грамотных, а следовательно, высокооплачиваемых, специалистов. Да и не их это дело – разбираться в хитросплетениях различных ограничительных линий на градостроительных картах, а городских чиновников. Часто такие бизнесмены просто просят знакомого чиновника "за мзду малую" подобрать им что-то недорогое. Ну, и получают…
Вероятно, более или менее надежный способ постепенного устранения подобного самостроя – личная имущественная ответственность чиновников-халтурщиков, чиновников-взяточников, согласующих то, что согласовывать нельзя, "не замечающих" незаконные объекты, реальное возмещение ими из собственных карманов всего нанесенного ими прямого материального ущерба (как казне, так и застройщику, владельцу объекта). И только если будет установлено, что владелец самостроя не мог не знать или обязан был знать, что эго объект построен незаконно – он должен нести ответственность наравне с соответствующими чиновниками. Просто потому, что ущерб от чиновников – всегда выше.
Удастся ли когда-нибудь перейти к такой системе – бог весть. А до тех пор предприниматели, если не хотят попасть под такой же "каток", должны в каждом случае явной угрозы своим законным интересам, выраженной в неисполнении или несвоевременным исполнении властями своих установленных законом обязанностей, не переписываться с чиновниками месяцами и годами, не "решать вопросы" с ними, а оперативно идти в суд.
Вопрос: Можно ли назвать действия «команды Собянина» антикоррупционными, разрушающими «кормовую базу» у некоторых групп чиновников согласовавших незаконные строения, допускающие их наличие? Может это правильное предостережение для тех, кто незаконно покупает различные права, привилегии? Как власти и обществу на этой истории сделать правильные своевременные уроки и по защите общественных интересов, и по укреплению антикоррупционных схем?
Ответ:
Источник коррупции – право чиновников принимать решения по своему усмотрению, произволу. Чем обширнее сфера такого произвола, чем менее прозрачна процедура принятия чиновниками решений – тем мощнее коррупция.
Земельно-имущественная и градостроительная политика "команды Собянина" не только не уменьшает, но, наоборот, последовательно расширяет сферу чиновничьего произвольного усмотрения и уменьшает прозрачность соответствующих процедур.
Достаточно вспомнить, что первым "стратегическим" решением нового мэра было создание 16.11.2010 "Градостроительно-земельной комиссии города Москвы", пресловутой ГЗК, правовой статус которого весьма сомнителен, а реальные полномочия – колоссальны: фактически ГЗК заменяет Правительство Москвы по почти всем конкретным земельно-имущественным вопросам. Этот своего рода "тайный совет на Тверской" вот уже пять лет еженедельно заседает при закрытых дверях, причем принимает за час по полусотне и больше решений. Решения ГЗК и ее "рабочих групп" определяют судьбу всех инвестиционных проектов на городских землях и обязательны для исполнения всеми органами исполнительной власти столицы.
Все более и более "закрытой для посторонних" становятся и градостроительная документация. Если в 2009 г. Правила землепользования и застройки города после обсуждения на публичных слушаниях должны были приниматься Мосгордумой (т.е., непременно публично), то теперь Правительство Москвы получило право утверждать эти Правила по частями и самостоятельно – безо всякого участия "народных представителей"-депутатов, причем может делать это даже на заседании своего президиума – т.е. вовсе за закрытыми дверями. В отличие от материалов к заседаниям Мосгордумы, с которыми заинтересованный человек практически всегда мог ознакомиться, просто обратившись к своему депутату, материалы к заседаниям Правительства Москвы можно легально увидеть лишь в исключительных случаях, тем более, что даже будущие повестки таких заседаний (в отличие от повестки заседаний Мосгордумы) не публикуются.
Стремительно сокращается и объем материалов к публичным слушаниям, которые Правительство Москвы обязано предоставлять на ознакомление гражданам. Сейчас фактически само Правительство Москвы решает, в каком объеме оно будет знакомить население с этой важнейшей для жизни города и его жителей информацией. Сплошь и рядом на публичные слушания выносятся сведения и картинки в таком виде, что даже профессионал не только не в состоянии привязать их к местности, но и просто прочитать, что на них написано и нарисовано.
Ну и последняя история внесудебного сноса объектов – точно такое же произвольное усмотрение. Никто, кроме узкого круга высших городских чиновников, не знает, почему именно это решение о сносе было принято для одних объектов, а не для других. И почему городские чиновники пренебрегли при этом решением судов, отказавших им в признании самостроем и сносе некоторых из снесенных в "ночь длинных ковшей" объектов – например, ТЦ "Альбаторс"?
Вот это как раз и есть коррупция власти.
Правда в той схеме управления Москвой, которую уже больше 5 лет выстраивает "команда Собянина", традиционная коррупционная пирамида переворачивается вниз головой – возможности малого и среднего бизнеса по "решению вопросов" с чиновниками также низового и среднего уровня существенно сужаются, зато возрастают возможности крупного капитала "решать вопросы" с высшими руководителями города. Системные соображения позволяют считать возможные последствия такой "верховой" коррупции более разрушительными для Москвы и москвичей, чем последствия коррупции "низовой" – хотя бы из-за того, что последствия каждого случая "низовой" коррупции и мельче сами по себе, и устраняются намного проще.
